（五年六月至十三年十一月）
第一节 自约法恢复至张勋复辟
第一项 新旧约法之争执
袁世凯逝世，北京政府于六月六日发表袁氏遗令，内称：“不意感疾，寝至弥留，顾念国事至重，寄托必须得人。依约法第二十九条，大总统因故去职或不能视事时，副总统代行其职权。本大总统遵照约法，宣告以副总统黎元洪，代行中华民国大总统职权。”黎元洪之出任大总统，虽为南北两方所共同主张，然而南方是以临时约法和民国二年十月公布的总统选举法为依据。曾一再以护法为言，军务院第一号布告，即谓：“此次兴师，其大义在拥护国法。”第二号布告又云：“此次之精神，一言以蔽之，日拥护国法而已。国会既为约法上最主要机关，且为一切法律所从出，若不速图规复，则庶政将安所丽。为此通告各省国会议员诸君，迅速筹备集会程序及地点，俾一切问题得以解决。”其目的在于恢复国会。因之，新旧约法之争执，在总统人选上，初无异议，特在政制上有总统集权制与责任内阁制之别，而旧国会之恢复与否，亦其问题，特以大总统之法理问题为双方之辩论中心耳。兹举其要点说明如次：
一 新旧两法之异同 依据以临时约法为基础之民国二年十月五日总统选举法，大总统缺位时，由副总统继，至本任大总统任满之日为止。依此而言，袁世凯于二年十月十日就任，任期五年。黎元洪如以副总统继任，可以弥补袁氏未满任期，到民国七年十月为止。如果依据以新约法为基础之三年十二月三十日修正总统选举法，则大总统因故去职，或不能视事时，副总统代行其职权，不过应于三日内组织大总统临时选举会，由代行大总统之职权者，咨行大总统临时选举会会长，指任会员十人监视，开启尊藏金匮石室，恭领金匮到会，当众宣布，就被推荐三人中，投票选举。换言之，两法之不同，其最大要点，在于一为“继任”，一为“代行”，不过观察当时事实，似不以此为重，而是以两法之政制之不同，乃有所争耳。
二 两方所持之法理 北京政府所发表之袁世凯命令，系“依约法第二十九条”，即指新约法而论，南政府则自护国军军政府之第一号宣言起，即以临时约法为言，自六月七日至二十五日约二十日间，双方函电纷驰，各执一辞。南方以临时约法为据，北方则段祺瑞以为如以命令恢复临时约法，实“为各派法理学说所不容，贸然行之，后患不可胜言”〔1〕。迨及六月二十五日，海军独立，加入护国军，段氏始告屈服，于六月二十九日由大总统下令，内称：
共和国体，首重民意，民意所壹，厥惟宪法，宪法之成，专待国会。我中华民国国会自三年一月十日停止以后，时越两载，迄未召复，以致开国五年，宪法未定，大本不立，庶政无由进行，亟应召集国会，速定宪法，以协民意而固国本。宪法未定以前，仍遵行中华民国六年三月十一日公布之临时约法，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之总统选举法，系宪法之一部，应仍有效，此令。
同日，又下令：
兹依临时约法第五十三条，续行召集国会，定于本年八月一日，继续开会，此令。
于是黎元洪之大总统地位，确定为继任，临时约法与旧国会亦均宣告复活，此种约法争执之得以解决，其近因为海军独立，段氏知南方之不可屈。如就法理而言，则袁世凯之解散国会，制造约法会议，公布新约法，在法律上均难生效，则旧约法之复活，实为当然之事实。不过旧国会议员任期，自民国二年四月八日开幕起到五年四月八日，已满三年，众议员应当改选，参议员亦应改选三之一，如以袁世凯解散国会，认为应与补足，虽亦不无可言，特就民治而言，则时过境迁，议员不能长为议员，徒因政治关系，未与改选，实则南北两方，均未必真以“法治”为鹄的。
三 争议之背景 段祺瑞支配下之北政府，主依新约法，然而依据新约法下之修正总统选举法，则副总统代行大总统职务，只有三天，当时何以不开所谓“金匮石室”？临时选举会又何以不开？是就新约法而言，其本身亦已违法，当时段辈实亦无法自圆其说，其所以如此者，殆谋利用黎氏为傀儡而集大权于段氏个人，如果应行临时约法，则国会恢复，国务院须听命于国会，为段氏之所不愿，至于南方，恢复旧约法，固为合理，拥护旧国会，亦未必尽然，南方之出此，一则谋一举推翻袁氏旧制，再则惧国会果真改选，南方亦未必有利，双方之争执，以“法”为名，实则皆以“权”为目的也。
第二项 旧约法恢复后政制之变更
约法恢复，国会于八月一日开会，自此以至曹锟失败，其间政制，除涉及宪法问题，以下另述外，约有下述数项动更：
一 撤销者 五年六月十日，下令取消陆、海军大元帅统率办事处，以其职权分归陆军部、海军部、参谋本部办理；六月二十九日，一方下恢复临时约法之令，同时又下令撤销所有关于立法院，国民会议各法令，裁撤参政院及平政院所属之肃政厅。
二 恢复者 除整个政府，自民三新约法之总统集权制改为元年临时约法之内阁制外，交通部于八月十五日以部令改组，仍行适用元年官制，内务部于同年九月八日，亦以部令恢复元年官制（但在发表之先，均经国务会议通过），其他各部，则外交部于十年四月二十二日，司法部于十四年十一月三日，方下令恢复民元官制（外交部于十年五月七日，又以部令发表增设条约司）。不过此项恢复，均仅指内部组织，至于部之地位，与总长之职权，自临时约法恢复后，皆当然恢复为元年时之制度。
三 新设者
（一）临时国际政务评议会 旧约法恢复以后，曾因对德和战问题，引起各方意见之冲突，参议院议员章士钊主张增修不管部国务员，将在野各派领袖一律罗致，但不为当局所采，仅于六年三月十二日，由国务院组织一“临时国际政务评议会”，以国务总理为会长，外交总长为副会长；评议员若干人，则由国务总理函聘。另设书记长一人，由评议员中推之，掌管会议记录及其他文件。评议会之职权，以研究当时之外交关系事项为目的，所应研究之事项为：（1）处置国内德侨；（2）对于协商国应提条件；（3）华工招募；（4）物料供给；（5）关税改正；（6）巴黎经济同盟条文；（7）议和大会中各问题。在实际上，并无何种大权，仅能以研究所得，经由总理采择，交主管衙门施行而已〔2〕。
（二）侨工事务局 六年九月二十日，公布侨工事务局暂行条例，设立侨工事务局，直隶于国务总理，监督侨工招募及保护事务，内置局长一人，委员六人，委员由国务总理于外交、内政、农商各部职员中选派。必要时，并得酌用雇员。此项机关，本系临时性质。但其后于十年十二月八日，另行颁布侨务局组织条例，组织侨务局，以代替前此之侨工事务局。仍行直隶于国务总理，其职权改为“掌理本国在外侨民，移殖保育一切事务”。内设总裁、副总裁各一人，参事四人，佥事六人，编译二人，主事十人。另设评议十人，就外交、内务、农商三部荐任以上职员暨侨民中资望素著者遴聘。必要时，尚得酌设办事员及雇员。十一年十月，以侨务局之呈请，暂行增设秘书四员，但到十二年十二月六日，又颁布修正侨务局组织条例，将前项组织，略有变动。设科长三人，科员九人，以代替前此之参事、佥事、主事。分科方法，由总裁呈准决定。评议仍为十人，但规定须有六人由侨民中遴聘，其他则就外交内务、农商、教育四部司长聘任。其他均与前同。到民国十五年间，曾有设立侨务院之议，但终未实现。
第三项 国会第二次解散与复辟
国会恢复以后，表面上虽重回于统一的局面，而在实际上，所包含之纠纷，仍然不少。迨及六年一月，德国宣布无限制使用潜水艇，二月九日，对德提出抗议。三月十四日，正式宣告绝交，五月七日，始将对德宣战案提出于国会。十九日众议院议决，必待内阁改组而后讨论参战案，即表示不信任内阁。督军团请政府解散国会，为黎元洪所却。五月二十三日黎氏以国务员伍廷芳之副署，免段氏职，即以伍氏代国务总理。同日，段祺瑞则以总统任免令未经段氏副署为由，发出通电，声称：“将来地方国家，因此发生何等影响，祺瑞概不负责。”以挑拨督军团。黎氏拟以李经义任国务总理，已获两院通过。但各省相继独立，黎元洪电召张勋入京调停。张氏抵天津后，电请黎总统解散国会。六月十二日，在无人副署之下，竟由步军统领江朝宗，以代理国务总理之名义副署。以“参众两院，组织宪法会议，时将一载，迄未告成，现在时局艰难，千钧一发，两院议员纷纷辞职，以致迭次开会，均不足法定人数，宪法审议之案，欲修正而无从，自非另筹办法，无以慰国人宪法期成之禺望”（见解散国会令）为辞，下解散国会令；同日，黎元洪通电，历述受迫情形〔3〕。认为系不得已而出此。国会既已解散，各省即先后取消独立，张勋于六月十四日入京，七月一日侵晨，由张勋、康有为等数十人，入宫奏请复辟；同日，清帝谕称黎元洪奏请奉还大政，张勋、冯国璋、陆荣廷等奏请复辟，瞿鸿奏请御极听政〔4〕，颁布新政九条，如次〔5〕：
（一）钦遵德宗景皇帝谕旨，大权统于朝廷，庶政公政诸舆论，定为大清帝国，善法列国君主立宪政体。
（二）皇室经费，仍照所定每年四百万元数目，按年拨用，不得丝毫增加。
（三）懔遵帝朝祖制，亲贵不得干预政事。
（四）实行融化满、汉畛域，所有以前一切满、蒙官缺，已经裁撤者，概不复设，至通婚易俗等事，并著所司条议具奏。
（五）自宣统九年五月本日以前，凡与东西各国正式签定条约，及已付债款合同，一律继续有效。
（六）民国所行印花税一项，应即废止，以舒民困，其余苛细杂捐，并著各省督抚查明，奏请分别裁撤。
（七）民国刑律不适国情，应即废除，暂以宣统初年颁定现行刑律为准。
（八）禁除党派恶习，其从前政治罪犯，概于赦免，徜有自弃于民而扰乱治安者，朕不敢赦。
（九）凡我臣民，无论已否剪发，应遵照宣统三年九月谕旨，悉听其便。
复辟令下后，黎元洪即避入日本公使馆，各地反对纷起，段祺瑞于七月五日，在马厂誓师，十二日进迫北京，张勋逃避荷兰公使馆，段氏十四日入京，复辟只有半月，即宣告结束〔6〕。
第二节 护法运动与南北两政府
段祺瑞于七月五日誓师讨逆时，曾通电声称：“本日由国务院参议刘崇杰，赍到本月二日大总统令：‘特任段祺瑞为国务总理，此令。’等因，时危势迫，义不敢辞，祺瑞遵即就职。”八日，在天津设立国务院临时办事处，六日，冯国璋在南京宣告就代理大总统职（按袁世凯死后，黎元洪继任，冯国璋于五年十月当选副总统，现在即以副总统资格代理）。复辟失败，段氏于十四日入京，十七日发表内阁阁员，黎元洪通电宣告“以后息影家园，不闻政治”，并电推冯国璋副总统继任，八月一日，冯国璋入京任职。
段内阁成立以后，其对内第一问题，即为国会改造问题，段氏与研究系人物互为勾结，主张仿照第一次革命先例，召集临时参议院，重定国会组织法及选举法后，再行召集新国会，对于被解散之国会，不再过问。于是旧国会中民党议员，奋起反对，群聚上海，发表宣言，主张召集旧国会，但段氏置之不理。孙中山于六年七月十七日南下赴粤，进行护法政府，于是南北分立而有两政府之存在。
第一项 北京政府
北京政府在段系军阀支持之下，于民国六年七月二十四日通电各省，征求召集临时参议院意见。认为：“夫今日既为遵行约法时代，则所谓合法之立法机关，无过于约法上之参议院者，其立法之职权，载在约法，班然可考。夫国会之职权，乃由约法上之参议院递嬗而来，有参议院行使立法职权，即无异于国会之存在。”〔7〕谋以参议院压倒国会，各地段系军人，纷纷响应。段政府乃于六年九月二十九日下令宣称：“国会组织法暨两院议员选举法，民国元年，系经参议院议决，咨由袁前大总统公布，历年以来，累经政变，多因立法未善所致，现在亟应修改。着各行省蒙、藏、青海各长官仍依法选派参议员，于一个月内到京，组织参议院，将所有应行修改之组织选举各法，开会议决，此外职权，应侯正式国会成立后按法执行，以示尊重立法机关之至意。”十月三十日，下令召集参议院，十一月十日，举行开会式，七年二月十七日，公布参议院议决修正之中华民国国会组织法，参议院议员选举法众议院议员选举法〔8〕。改造国会之选举制度，兹特分目说明于下。
第一目 参议院议员选举法之修改
一 名额之分配参议院以下列各议员组织之〔9〕：
一、由地方选举会选出者，每省五名，每特别行政区一名，蒙古十五名，青海二名，西藏六名，共一百三十八名；
二、由中央选举会选出者三十名。共分六部（参看下述选举权）：第一部十名，第二部八名，第三部五名，第四部四名，第五部二名，第六部一名。
二 选举权与被选举权 关于选举权者，其限制可分两项：一为一般者，凡有选举者所共同具有之资格，一为特殊者，即参加某种选举会者所必需具有之资格，关于前者，即：凡有中华民国国籍之男子，年满三十岁以上，而无下述众议院议员选举权第（三）项所列各种情事之一者，得为参议院议员选举人；关于后者，兹分述如次：
（一）有选举权者 各种选举会之有选举权者，其条件不尽相同。分述如次：
（甲）地方选举会此项选举会，以有（1）曾在高等专门以上学校毕业及与高等专门以上学校毕业有相当资格任事满三年者，或曾任中学以上学校校长及教员满三年者，或有学术上之著述及发明经主管部审定者；（2）曾任荐任以上官满三年，或曾任简任以上官满一年或曾受勋位者；（3）年纳直接税百圆以上或有不动产值五万圆以上者等资格之一者，为初选举人。但蒙古、青海之地方选举会，以各蒙旗王公世爵世职组织之。西藏地方选举会，则由驻藏办事长官会同达赖喇嘛及班禅喇嘛组织之。
（乙）中央选举会 中央选举会分部组织之；第一部为曾在国立大学或外国本科毕业，以其所学任事满三年者，或曾任国立大学校校长及教员满三年以上者，或有学术上著述及发明经主管部审定者；第二部为退职大总统，副总统，国务员及曾任特任官，满一年以上或曾受三等以上勋位者；第三部为年纳直接税一千圆以上者或有一百万圆以上之财产，经营农工商业，经主管官厅证明者；第四部为华侨有一百万圆以上之财产，经驻在领事官证明者；第五部为满洲王公，具有政治经验者。第六部为回部王公，具有政治经验者。
（二）有被选举权者 凡有中华民国国籍之男子，年满三十五岁以上，无下述众议院议员选举权第（三）项所列情事之一者，得被选为参议院议员；但蒙、藏、青海、回部、华侨之被选举人，以通晓汉语汉字为限。此外参议院议员选举权及被选举权之特殊限制，与下述众议院议员选举权第（四）项同。小学校教员亦停止被选举权〔10〕。
三 选举方法 各省区地方选举会，以县为初选区，凡各县初选人每三十人互选初选当选人一名，但人数少至三人之县，亦得选出初选当选人一名，初选监督以县知事充之，投票所设县知事所在地。初选当选人选出后，再在各该省区最高行政长官所在地，举行复选，以各该省区行政长官为复选监督，其当选票数之计算及候补人，均与民国元年参议员之选举法同。蒙古及青海地方选举会之选举监督，以选举会所在地之行政长官或盟长或蒙藏院总裁行之，西藏地方选举会以驻藏办事处长官或蒙藏院总裁充之。选举会所由选举监督定之，但此两者，均得依便宜于中央政府所在地组织之，用单选举制度，其选举当选人及候选人之方法，则与各省区初选当选人同。中央选举会于中央政府所在地行之，第一部以教育总长为选举监督，第二、五两部以内务总长为选举监督，第三、四两部以农商总长为选举监督，第六部以蒙藏院总裁为选举监督。选举场所，由各该选举监督定之，其选举之计票与上同〔11〕。（参看第二章第七节。）
四 任期 任期虽无变动，但分班改选方法，则与前不同。全部议员以抽签法分为三班，第一班满二年改选，第二班满四年改选，第三班任满改选。嗣后每二年就任满之议员改选之。议员名额不能三分时，以较多或较少之数为第三班。
第二目 众议院议员选举法之修改
一 名额之分配 各地方选出众议院议员之名额，依人口之多寡定之，每人口满一百万选出议员一名，但人口不满七百万之省，得选出议员七名，不满一百万之特别行政区，亦得选出议员一名，人口总调查未毕以前，各省区选出之名额如下：计直隶，二十三名；奉天，十一名；吉林，七名；黑龙江，七名；江苏，二十七名；安徽，十八名；江西，二十四名；浙江，二十六名；福建，十六名；湖北，十八名；湖南，十八名；山东，二十二名；河南，二十二名；山西，十七名；陕西，十四名；甘肃，十名；新疆，七名；四川，二十二名；广东，二十名；广西，十三名；云南，十五名；贵州，九名；京兆，四名；热河，三名；察哈尔，二名；归绥，一名；川边，二名；蒙古，十九名；西藏，七名；青海，二名。
蒙古、西藏、青海选举区划及名额分配为：哲里木盟，卓索图盟，昭乌达盟，锡林郭勒盟，乌兰察布盟，伊克昭盟，土谢图汗盟，车臣汗盟，三音诺颜部，札萨克图汗部，乌梁海，察哈尔，归化城土默特，阿拉善，额济纳，旧土尔扈特，哈萨克各一人；科布多二人；前藏四人，后藏三人，青海二人〔12〕。
二 选举权与被选举权〔13〕
（一）有选举权者 有中华民国籍之男子，年满二十五岁以上，于编造选举人名册以前，在选举区内住居满二年以上具有（1）年纳直接税四圆以上者；（2）有值一千圆以上之不动产者；（3）在小学校以上毕业者；（4）有与小学校以上毕业相当之资格者条件之一者，得为众议院议员之选举人，但第（2）项之规定，于蒙、藏、青海得就动产计算。
（二）有被选举权者 凡有中华民国国籍之男子，年满三十岁以上者，得被选为众议院议员，但蒙、藏、青海之被选举人，以通晓汉语者为限。
（三）取消选举权及被选举者 凡系（1）褫夺公权尚未复权者；（2）受破产之宣告，确定后尚未撤销者；（3）疯癫或有痴疾者以及（4）不识文字者，不得为众议院议员之选举人及被选举人。
（四）停止选举权及被选举权者 凡系（1）现任官吏及巡警；（2）现役海、陆军人；（3）各学校肄业生以及（4）僧道及他宗教师者，停止其选举权与被选举权。但（4）项不适用于蒙、藏、青海。
（五）停止被选举权者 小学校教员停止其被选举权。办理选举人员于其选举区内，停止其被选举权，但监察员及蒙、藏、青海之办理选举人员，不在此限。
三 选举方法 可分两种，如次：
（一）各省及各特别行政区议员之选举 分初选复选两步，初选举以县为选举区，复选举以道或特别行政区为选举区，各省设选举总监督，以该省行政长官充之，监督全省选举事宜；初选举设初选监督，以县知事充之，监督初选举一切事宜，复选举区设选举监督，以道尹或特别行政区长官充之，监督复选举一切事宜。初选当选人名额，当选票额以及各复选举当选人名额、当选票额、候补当选人等，均与民元之众议院议员选举法相同。（参看第二章第七节。）
（二）蒙古西藏青海之选举 选举区划及议员名额分配，已见上述。选举监督以各该选举区之行政长官充之，其他关于选举方法等，均与民元众议院议员之选举相同（参看第二章第七节）。但本届选举（即民国七年，名为第二届），参议院又通过一蒙古回部西藏众议院议员选举施行法〔14〕，规定蒙古、回部，蒙、藏第二届众议院议员之选举，得于政府所在地举行，并以蒙藏院总裁为选举监督。
第三目 新国会与新新国会之选举
上述两法修改之要点，如与旧法相较：第一，为提高选举资格，第二为废除从前由各省省议会选出参议员之规定，第三为减少两院议员名额，参议员自二六四名改为一六八名，众议员自五六五名改为三五三名。
此项国会组织法及两院选举法公布后，七年二月十八日，下令筹备选举，同年七月二十七日，下令限各议员于八月一日以前到京，八月十二日，国会开会，粤、桂、滇、黔、川五省因反对而未选，湘、鄂、陕以战乱而不能举行，仅其他十四省与北京政府指派之蒙、藏议员，全系安福系所操纵，故又称为安福国会，开会以后，临时参议院即告解散，九月一日，选徐世昌为大总统。十月一日，又开副总统选举会，但因欲以此位置让与南方，作为南北和议之条件，故未选出，而南方则于十月九日，通告以军政府代行国务院职权摄行大总统职务，另立政府。
徐氏登台后，亦曾努力于南北和平运动，但终梗于武人，未能成功。迨及九年下季，南方军政府瓦解，北方亦以直、皖战争，段祺瑞失败下台，新国会于八月三十日平安闭会后，即行消灭。十月三十日，徐世昌下令宣称：“和平统一，善后各端，亟待次第进行，国会为全国人民代表，关系綦重，所有参、众两院应即从新选举。着内务部即依照元年八月十日公布之国会组织法暨参议院议员选举法，众议院议员选举法，督同各省区长官将选举事宜迅速筹备办理。”但应选者仅有苏、皖、鲁、晋、甘、奉、吉、黑、新、蒙古、青海、西藏等十一单位，不能成立，而徐世昌之总统位置，亦无法再行维持，而其所选出之一部议员，即世之所谓新新国会议员者是。
第二项 南政府
第一目 国会非常会议与军政府
复辟失败后，北京政府既不肯恢复旧国会，孙中山及国民党议员，纷纷南下。六年八月十八日，孙氏宴南下议员于广州黄埔公园，到一百三十余人，即开谈话会，决定在粤开非常会议，十九日发布宣言，自谓：“同人等昔受国民之托，职务未终，今被国贼之驱，责任难弃。用依约法，自集于粤，人数未满法定，本难遽行开会。唯念时局之危，间不容发，西南散处，意志辄殊。对外则冯、段宣战，我将何以处德奥？对内则黄陂孤陷，我将何以设政府？凡荷重要，亟待讨论，爰绎主权，在民之用，师法人国变之例，特决定本月二十五日于广州开非常会议，以谋统一，以图应变，区区之意，如斯而已。”产生国会非常会议与军政府。
一 国会非常会议 国会非常会议即系依据上述宣言而开，于八月二十九日议决国会非常会议组织大纲，共十一条，依据此项大纲，国会非常会议，以现任国会议员组织之，其议事则以参、众两院议员会合会行之，非有十四省以上之议员列席，不得开议。蒙古、西藏、青海、华侨各选举区，以省论。议事以列席议员过半数决定。正副议长，就现任两院正、副议长内推定之，正、副议长均有事故时，得选举临时议长。非常会议并得设各委员会。制定并宣布军政府组织大纲，军政府有交议事件，或由六省以上之议员连合提议时，得随时开会议决；人民请愿事件，经委员会审查后，得提出议决之，大纲之修正，须有议员四十人以上之连署，列席三分之二以上议决之。
二 军政府 六年八月三十日，非常国会通过军政府组织大纲，全文十三条，依据此项大纲，军政府设大元帅一人，元帅二人，由国会非常会议分次选举之；以得票过投票总数之半者为当选。大元帅对外代表中华民国，有事故不能视事时，由首次选出之元帅代行其职权，元帅协助大元帅筹商政务，元帅得兼其他职务。军政府设都督若干人，以各省督军赞助军政府任之。设立外交、内务、财政、陆军、海军、交通六部，各部设总长一人，由国会非常会议分别选出，咨请大元帅特任之。此项选举，以得票过投票总数之半者为当选；但遇总长缺位，未经选举以前，大元帅得为署理之任命。
九月一日开会，出席议员九十一人，选孙中山为大元帅，次日，选陆荣廷、唐继尧为副元帅。九月十日，中山先生行就职礼，同日，国会选举各部总长，计：财政总长唐绍仪；外交总长伍廷芳；内务总长孙洪伊；陆军总长张开儒；海军总长程壁光；交通总长胡汉民等六人，再由大元帅特任之，于是军政府即正式成立。
第二目 国会正式会议与军政府之改组
军政府虽然成立，但其内部冲突，颇为剧烈，对于北京政府之态度，有和战两派。因两派之冲突，而军政府之组织，乃有变动之趋势，分述如次；
一 西南自主各省护法联合会之出现 六年十一月中旬，军政府之右倾分子，倡对北主和之说颇盛，中山则坚持必须恢复约法与国会。此时，主和派一方与西南各省实力派联络，一方在非常国会中活动。迨及七年一月二十日，便有所谓西南自主各省护法联合会之名目出现，并行颁布所谓中华民国护法各省联合条例〔15〕。依据此项条例，联合会议由（一）护法各省自主政府及海军所派之代表各一人，但未完全自主省之护法各军，及各战区之联合军，经联合会议承认者，得各派全权代表一人；及（二）民国元老，由前项所列派出代表各机关公推者，组织之，第（二）项之人数，无定额，至于联合会议之职权，系受护法各省各军之委托，对外对内执行政务，其职权为：（一）办理共同外交，订立契约；（二）监督共同财政，办理内外公债之募集；（三）统筹军备，计划作战及（四）裁决各与省之争议事件。
二 正式国会之成立 联合会议虽已成立，但其本身实缺乏法律之基础。因之改组军政府之说，逐渐澎湃，迨及七年五月，中山见形势日非，无能控制主和派之活动，乃于五月四日，向非常国会辞大元帅职。随之，国会与军政府亦同时变动。六月十二日，在粤之国会议员，依同年三月十二日两院议员谈话会之决议，如期宣告继续第二届常会，而到粤之国会议员，尚不足法定人数，不能成立，虽思将未到会之议员除名，以候补议员递补，惟除名须经过半数议员之决议，故无法适用此除名之规定。然以急于凑足法定人数，虽已声明此次集会，为继续第二届常会之会期，竟任意借用民国二年议院法第七条，开会后满一个月尚未到院者应解其职之规定，解参议员五十一人，众议员一百四十七人之职；又于八月十二日，依同条但有不得已之故障报告到院时，得以院议延期至两个月为限之规定，解参议员五十八人，众议员六十九人之职，此后尚有陆续解职者，此项解职议员之遗缺，先后由候补议员递补，将法定人数勉强凑足，继续开议，是即后来之所谓民八国会。
三 军政府之改组 中山于七年五月四日辞职，同月十八日即修改组织大纲。军政府改为合议制，其情形如次：
（一）军政府 中华民国军政府，以各省各军之联合，于护法救国事业未完全告成以前，依法行使中华民国行政权，军政府执行约法上之大总统职权时，依约法之规定；但须以代理国务院摄行大总统职务资格行之，并须对国会负责任。但其行使职权，系由总裁会议，以政务院赞襄行之。
（二）总裁会议总裁会议，以总裁组织之，其人数由国会两院应时势之必要而定之。总裁以合议制行使其职权，总裁因事故不能到职时，得派专员代理，但代理总裁不得派代表列席总裁会议。总裁之职权为（1）代表军政，总揽会务；（2）任免文武职员，但任命政务员及对内对外全权代表，须得国会两院联合会之同意；及（3）得提案交国会两院联合会议决；（4）得主国内和战事宜，但和平条件，非经国会两院联合会之同意，不能签字；（5）得接受外国全权代表，办理外交，订立契约，但关于人民有负担之契约，须统国会两院联合会之同意；（6）得办理内外公债之募集，但须经国会两院联合会之决议；（7）得承认护法军队或救国军队之加入；及（8）得统筹军备及计划作战，但国会两院联合会得以列席员过半数之可决，弹劾总裁。
（三）政务院 政务院以政务员组织之，政务院长，各部总长，均称为政务员，由国会两院联合会选举，以得票过列席员之半数者为当选，再由总裁会议任命之。政务员辅助总裁，对国会两院联合会负责，凡关于政务之文告，以军政府名义，由总裁连署，政务员副署之。政务员及其委员，得于国会两院联合会出席及发言。政务员与总裁意见不同时，得开联席会议决定之，联席会议以总裁，政务员，及各省军代表会合行之，政务院内部之机关如次：
（甲）各部 政务院分设各部，依国务院官制之所定。
（乙）参事会 政务院设参事会，由各省院议会选出二人，总裁会议任命组织之，无省议会之区域，由该地法定机关选举之。参事会建议地方行政之计划，及备政务院之咨询，但关于各地方之特别政务，得由该省参事单独建议。
（四）军事委员会 军政府设军事委员会，由各省军长官所派之军事代表各一人，及经军政府任命之军事委员组织之，军事委员会建议军事上之计划，及备政府之咨询，但关于各军之特别事宜，得由该军单独建议。
（五）参谋部 参谋总长得列席政务会议。（参谋部内部组织，组织大纲中定为“依原有之官制”，所谓“原有”官制，无从稽考，谅系依据北京政府之官制。）
法院无变动。国会两院联合会，对于政务员，得以列席过半数为不信任之决议。不信任决议成立时，政务员应即解职，但关于个人或一部时，政务员会体不负连带责任。
修正军政府组织大纲，其最大要点即在于改集权之大元帅制为合议的总裁制。非常国会旋于五月二十日选举孙文、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林葆怿七人为军政府总裁。
第三目 大总统之选举
国会虽由“非常”变成“正式”，军政府虽然改组，但内部之纠纷未已。其后岑春煊、陆荣廷等，欲与北方议和为护法议员所反对，因使莫荣新监视议员行动，指留国会经费，派兵围搜两院秘书厅；两院议员在事实上不能再在广东会合，因于八年十一月二十四日，第三十一次两院联合会议后，除岑派议员之外，均纷纷他适，此等议员之一部，于离开广州之后，又往云南，再行集会，九年七月十日，开成立会，八月十四日，开第二十五次非常会议；八月十七日，复开第三十六次两院联合会。本拟于云南组织政府，以唐继尧不表赞同，主张移国会军政府于重庆，议员乃又先后入川，于九月十九日抵重庆，讵知川省武人，亦复内讧，议员终不能久留于此。因于九年十月十四日，发布宣言，告别川省父老，而在当时，广东方面，发生粤、桂战争，粤军于九年八月由闽南进兵，驻粤桂军失败，莫荣新于十月二十六日退出广州，通电取消自主，岑春煊于二十二日即宣言引退。二十四日并与陆荣廷、林葆怿、温宗尧等联合宣言，解除军政府职务，于是国会与军政府无形取消。迨陈炯明之粤军占领广州后，孙中山等又相继返粤，于十二月一日，通电宣告重开政务会议，十年一月十二日，国会重在广州开两院联合会议，于是国会与军政府又入于另一阶段。
唯是此时，军政府已成强弩之末，孙中山主张成立正式政府，虽为陈炯明及一部分人员所不满，终于实现。四月七日，两院联合会开会，到会议员共三百二十人，出席议员二百二十二人，开会后，改开非常会议，通过中华民国政府组织大纲七条，首冠绪言，次列条文，绪言谓选举大总统，付托以讨乱及建设之全权，谋社会改革，民国统一，永久和平，大纲凡七条，如次〔16〕：
（一）大总统依本大纲行使职权；
（二）大总统由非常国会选出；
（三）总统总揽政务，发布命令，统率海、陆军，任免文武官吏；
（四）大总统对外代表中华民国；
（五）设各部掌部务，由总统任免；
（六）本大纲自宣布日施行；
（七）本大纲施行之日，军政府组织大纲废止。
大纲通过后，由皖籍议员丁象谦动议，即照大纲开大总统选举会，多数附议，即分发选举票，用记名投票法选举，全数二百二十票，孙中山以二百十八票过半数当选。
如照民二之总统选举法而言，大总统虽系由国会议员组织总统选举会选举，但须三分二以上列席，得票满投票人数四分三者当选，须两次投票无人当选时，方就第二次得票较多者，二名决选之，以得票过投票人数之半者为当选。
自此以后，军政府重行恢复为元首独裁制，孙中山于五月五日在广州就大总统任，旋即任命伍廷芳为外交部长兼财政部长，陈炯明为陆军部长兼内务部长，徐谦为司法部长，汤廷光为海军部长，马君武为秘书长。
第四目 大元帅府之组织
大总统选出后，广东内部，初未完全安定，至十一年六月十六日，陈炯明部叶举等，围攻广州总统府，孙中山于八月九日，离粤赴沪，至十二年，陈炯明失败，是年二月十五日，中山由沪南下，二十一日，重入广州，组织大元帅府。
中山入粤后，于三月二日，完成大元帅之大本营组织。大元帅本身，赋有极大之权力：第一，一切重要政务，由大元帅处理；第二，各总司令、司令、军、师等军队，由大元帅指挥调度；第三，政府机关之组织，各机关之增设与裁并，及重要官吏之任免，皆由大元帅为之；第四，大元帅公布条例，发布命令；条例之由各部公布者，须经大元帅之核准。因之，大元帅制度，实为具体而微之独裁制。
大本营组织，分内政、外交、财政、建设等四部；法制、审计两局；参谋、秘书两处，及金库一所；而在大元帅之下，又另设大理院，为最高审判机关，兼管司法行政事务，并配置总检察厅。此外，因政治上之需要，设立各种机关，兴废变更，不一而足，凡此实因当时之大元帅制，系以人治为基础，同时又在军政时期，其政制之混乱，不难想见。（中国国民党中央党史陈列馆，存有一部分之大元帅大本营公报，唯残缺不全，笔者虽阅涉，未见有何可资参考者，其他机关，更无此项可以依据之材料。）
大本营虽已成立，但当时广东境内反对中山之军阀，仍然存在，因之，仅能从事内部之肃清，未遑北伐。而在北方，正进行贿选运动。
十二年冬，广东内部，虽未全部安定，而大元帅之基础，实已日趋稳固。十三年一月二十日，中国国民党召开第一次全国代表大会于广州，除改组党内组织外，并议决改大元帅制为国民政府，但此项国民政府，到十四年三月十二日，中山在北京逝世后，于七月一日，始宣告成立。是即今日国民政府之来源。
第三节 国会第二次恢复至贿选宪法
第一项 法统之恢复及其法律问题
民国八年南北和议失败以后，西南六省，政变纷乘，北方则内战频仍，直系两战两胜，握北政府之实权。曹锟谋为总统，吴佩孚拟假恢复法统之名，统一南北。于是“恢复法统”之呼声乃起。十一年五月二十四日，天津遂有第一届国会继续开会筹备处，假顺直省议会开临时之举，列席者参议院议员二十六人，众议员四十二人。议决以第一届国会继续开会筹备处，业经成立，通告全国，通电发出后，北方各省均复电赞同。六月一日，筹备会开第二次会议，列席者参议院议员六十三人，众议院议员一百三十八人，于是议决通电全国，宣告：“自今日始，应由国会完全行使职权，再由合法大总统依法组织政府，护法大业，亦已完成，其西南各省，因护法而成立之一切特别组织，自应于此终结。”二日，徐世昌下令声称：“现因衰病，宣告辞职，依法应由国务院摄行职务。”曹、吴即领衔联合十省区督军省长，电请黎元洪复职。黎氏于六月十一日莅京，执行大总统职权，十三日，下令撤销民国六年六月十二日“解散国会令”，六月十二日，在津旧国会议员移北京集会，十六日，参、众两院咨达大总统，声明于本年八月一日继续开会。
国会既已确定恢复，但亦因之而发生法统问题。自民六国会解散以后，一部议员南下护法，其间一部分之未曾到会者，被护法国会所开除，另提候补，即形成前述之民八国会。于是此次所恢复者，究为民八国会抑民六国会，大成问题。而在北方进行恢复国会之时，民八议员，曾于六月三日，在广州通电主张继续民八国会；认为民六国会之解散，本为非法，而广州之自由集会，则为法律之所许；一部议员，放弃职权，不往广州，除名另补，为当然程序，既经除名，何能复职？民六议员则认为广州之与以除名，不合院法，补缺手续，亦欠完备，此次开会，乃由总统明颁撒消民六解散之会，在法律毫无可攻。双方争执，迨及广州发生陈炯明之变，护法议员，组法统维持会，留沪留京，各行其是，因之，北京国会于八月一日得有过半数议员之报到，正式开会，继续第一届第二次常会，是为旧国会之第二次恢复，亦即民六国会之恢复。
第二项 贿选总统与贿选宪法之颁布
国会第二次恢复，当以制宪为最重要之职务，但查国会组织法第二十一条之规定：“民国宪法之议定，由两院会合行之；前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长，非两院各有总议员三分二以上之出席，不得开议；非出席议员四分三以上之同意，不得议决。”根据此项条文，参议员总额二百七十四人，须有一百八十三人出席，众议员总额五百九十六人，须有三百九十八人出席，方能成会。当时众议院法定人数，不虞不足，参议院常差三数人，不足法定，于是众议院于十二年四月二十日议决修正为：“前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长，正、副议长均有事故时，以两院副议长临时代理，非两院有总议员五分三以上之出席，不得开议，非出席议员三分二以上之同意，不得议决。但关于议宪程序，以两院议员总数过半数之出席开议，出席议员过半数之同意议决。”即日咨达参议院，参议院于二十七日依法议决，二十八日咨达政府布。于是宪法会议，乃稍减法定人数之困难。两院议员总数为八百七十人，以五百二十人之出席，即可开会。同时，又通过增设每次二十元之宪法会议出席费，以引诱议员出席，由黎元洪与国务总理商妥，从海关建筑经费下每月拨制宪经费十七万元，以四个月为期。曹锟及其党徒，认为黎氏利用制宪经费以谋继续总统之位置，乃以制宪经费案未经国务院主办为辞，迫内阁辞职。六月七日，北京军警官佐，向总统索饷，八日，又有“公民团”包围黎宅，九日，警察罢岗，黎氏乃于十三日出京，直隶省长王承斌劫黎于杨村，索印以外，并迫黎签字于辞职电上。十四日，内阁直系阁员高凌蔚等即自行复职，摄行大总统职务。（如就法理而言，黎氏任期，本成问题，特当时因政治关系，国会亦未有良好之处理。）
黎氏走后，两院议员，纷纷赴沪，到沪议员，以上海斜桥湖北会馆为国会移沪集会筹备处，七月十四日下午二时，举行国会移沪集会式，出席议员二百二十余人，截至二十二日止，报到者参议员一百十人，众议员二百九十人，不足法定人数，不能开会。八月二十四日，北京参、众两院开谈话会，通过临时支给常会出席费办法，即每次常会，出席议员得支出席费百元，以诱离京议员，于是议员之潜行返京者日多。时众议院议员任期将满，九月十日，北京众议院常会，出席者三○五人，九月二十六日，参议院常会，出席者一三八人，先后通过修正国会组织法第七条，即增加一项：“前两条议员职务，应侯下次选举完成，依法开会之前一日解除之。”由摄政内阁于十月四日公布，并发表第一届众议院议员改选令。于是北京国会乃得进行贿选总统与宪法。（国会于二年四月八日成立，如按时间计算，至民国五年四月八日，众议院议员已满三年任期，但因扣除两次解散之时间，故至十二年十月十日方为任满。）
延长任期案既已通过，众议院议长张伯烈，主张先行大议，参议院议长吴景濂乃于九月八日开选举总统预备会，十二日，先开总统选举会一次，惟因出席费仅定五百元，以致到者仅四百二十余人，距总统选举法之法定人数五八一人相去尚远。乃由吴景濂以总统选举名义，发出通告，订于十月五日开会，是日，选举会在众议院议场举行，戒备森严，军警林立，临时议员到者不多，定为不定时开会，以到足法定人数为准。自上午十时延到下午一时二十分，始行开会，主席吴景濂报到签到人数，参议院议员一五二人，众议院议员四四一人，共五九三人，已足法定人数，共发选举票五百九十张。据吴景濂报告票数与人数相符，投票为五九○票，四分三应为四四三票，曹锟以四八○票当选。其后浙籍议员邵瑞彭曾取到五千元支票一张，摄影制版公布，各方反对贿选之声甚高。但曹锟仍于双十节宣布就职。
曹锟就职之日，亦即宪法会议宣布宪法之时。当民国六年国会解散时，中华民国宪法案，因争执良多，尚未完成。贿选连动时，南下议员之返京者，大都以完成制宪事业为口实。为掩饰贿选计，乃加紧制宪，自十二年十月四日，宪法会议法定人数满足，制宪极速，于同月八日下午二时开第二○二次宪法会议，将宪法全文交付三读，半日而竟，凡十三章，一百四十条。十月十日，宪法会议公布全文。于是难产十二年之宪法，以数日而解决。此项宪法，因当时直系军阀无实行之诚意，所以该宪法所应当连带公布的若干施行细则，亦未公布，宪法事实上并未实行，即为十三年十一月二十四日段祺瑞之临时政府制所推翻。世人目此宪法为曹锟宪法或贿选宪法。
第三项 贿选宪法中之中央政制
十二年颁布之宪法，其中关于中央政制一部，亦系采用责任内阁制与临时约法所规定者，初无过大之差异，虽未实行，兹姑摘述其要点如次，以资参考〔17〕：
第一目 国会
国会仍采两院制，参议院以法定最高级地方议会及其他选举团体选出之议员组织之，众议院以各选举区比例人口选出之议员组织之，国会之议决，虽然仍以两院之一致成立，但两院的性质，实有区别，一方扩充众议院的职权，他方亦区别两院的地位。第一，众议院有若干职权为参议院之所无者，即（一）众议院认大总统副总统有谋叛行为时，得以议员三分二以上之列席，列席员三分二以上之同意弹劾之；（二）众议院认国务员有违法行为时，得以列席员三分二以上之同意弹劾之；及（三）众议院对于国务员，得为不信任之决议。（一）（二）两项在临时约法时代，本为两院所共有，现在则为众议院单独行使，（三）项则为以前所未有而又所应有者。不信任权之由众议院单独行使，其意义实等于否认两院之平等地位。
第二为参议院之同意解散权：大总统于国务员受不信任之决议时，非免国务员之职，即解散众议院；但解散众议院，须经参议院之同意，原国务员在职中或同一会期，不得为第二次之解散；众议院一方有不信任决议权，他方又有被解散之可能，而参议院则否，这是承认内阁和国会之互为牵制，不过解散之时，须经参议院之同意，此种规定，其影响甚大，甚至可以使众议院无被解散之事实。
第三为参议院之特权：参议院除有同意解散权外，尚得审判被弹劾之大总统、副总统，及国务员，这是以往所未有。
第二目 大总统
宪法中之大总统，因采用内阁制，所以仅为名义上之元首。但国会议定之法律案，大总统如有异议时，可于公布期内（送达后十五日）声明理由，请求复议，如两院仍执前议时，应即公布之。此种复议权，因大总统本身之不负政治责任，亦不过代国务员行使，同时则使国会慎重立法而已。
第三目 国务院
国务院以国务员组织之，国务总理及各部总长，均为国务员，国务总理之任命，须经众议院之同意，国务员赞襄大总统，对于众议院负责，大总统所发命令，及其他关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力。但任免国务总理，不在此限。
注
〔1〕段氏通电，见五年六月二十四日政府公报。
〔2〕参看临时国际政务评议会章程，见东方杂志第十四卷第四号第二一三页。
〔3〕参看大总统致各省区等通电，见六年六月十三日政府公报。
〔4〕张勋瞿鸿等奏文，见东方杂志第十四卷第八号第一九六到一九七页，黎元洪虽经张勋之请，未有赞成，其他各人，其后亦有否认之表示。
〔5〕宣统登极谕，见同上第二○三页。
〔6〕复辟期中，曾任命内阁议政大臣，内阁阁丞，弼德院正副院长，都察院院长，大学士，协办大学士以及六部官员。并谕每省推举三人，来京筹议宪法国会，参看东方杂志第十四卷第八号中国大事记。
〔7〕原电见东方杂志第十四卷第九号第一○八页。
〔8〕均见七年二月十八日政府公报。
〔9〕修正国会组织法第二条，修正参议院议员选举法第三十五、三十九、四十九各条。
〔10〕修正参议院议员选举法第三、四、二十、三十八、四十一、四十四、四十五等条。
〔11〕修正参议院议员选举法，并可参看民元之参议院议员选举法。
〔12〕修正中华民国国会组织法第四条，修正众议院议员选举法第九十八条。
〔13〕修正众议院议员选举法第三至八条。
〔14〕见七年二月十八日政府公报。
〔15〕见东方杂志第十五卷第二号。
〔16〕引自十年四月九日上海申报。
〔17〕十二年宪法全文，见立法院编：各国宪法汇编第一辑第七十五页以下。