特别区域，即普通行政区划以外之特殊行政区。论其性质，有与省之地位相似者，如国民政府成立前之热河绥远察哈尔京兆东省特别区及西康是。有与市（直属行政院之市）相似者，如国民政府成立后之威海卫行政区是。又有与县相仿者，如江西湖北等省所设之特别行政区是。本章所述，以其性质与省相近者为限。此外国民政府成立以后，热河、绥远、察哈尔及西康虽皆改省，惟西康之行政组织则与普通行省不同，是以本章亦分一节以述该行省政组织之大要。国民政府成立以来，省与中央之间，亦有设有其他组织者，本章亦略述之。
第一节 京兆特别区域行政机关
京都附近三十余县，清代即已划区特治，而称之为顺天府。置府尹一人为区内最高长官。同时又设监尹一员以监督之。府尹于受监督以外，一切吏治财政仍受制于直隶（河北）长官，是以权限混乱，职务糅杂，几无系统可言。民国成立，虽废监尹不设，而于二年一月八日，颁布划一现行顺天府属地方行政官厅组织令〔1〕，以为该府官署组织之准绳；然关于该府之辖区以及其与直隶之关系，则一仍其旧。直至三年五月，内务呈准将原辖各县中之去府尹驻所较远者四县，划归直隶，而定该府之辖区为宛平等二十县后，该府辖区遂行订定。至于行政权限，亦由内务部呈准脱离直隶，而自行独立；举凡区内行政，均由府尹专辖，凡前此之受制于直隶长官者，至是则尽行罢去，顺天府始真成为特别区域。三年十月，中央颁布京兆尹官制〔2〕，改称前此顺天府所辖区域为京兆，而名该区之行政长官为京兆尹，并将该尹因京兆系属特别区域所享有之特权，俱皆订入明文；京兆之为特别行政区，自是而更为明显。
第一项 京兆特别区域行政机关之组织
京兆特区之行政机关，其与各省相类者，则有财政厅、实业厅及教育厅等。本节所述，专以该区特殊行政机关为限。规定该特殊机关之组织者，在顺天府时代，有二年一月八日划一现天顺天府属地方行政官厅组织令，在京兆时代，有京兆尹官制。兹特依据该二法令，叙述该区行政机关组织于后。
一 特区行政长官 依照划一现行顺天府属地方行政官厅组织令规定。顺天府设府尹一员，为该府行政长官，由内务总长经由国务总理呈请大总统简任。府内行政机关称为顺天府尹公署。三年十月四日，中央颁布京兆尹官制，改称府尹为京兆尹。至于京兆尹之任命方法，官制虽无规定，然亦由内务总长经由国务总理呈请大总统简任。行政机关则改称京兆尹公署。
二 各科 无论在顺天府尹公署时代，抑在京兆尹公署时代，公署之下均系分科办事，分科多寡，二期相同而均为四科。惟所分之科，二期略有不同。顺天府尹公署时代，各省区之财政多由各该省区之行政机关自理，是以当时顺天府尹公署所设为内务，财政，教育，及实业四科。京兆尹公署时代，京兆设有财政分厅（后改财政厅），办理区内财政事务。因之京兆尹公署所设各科，为总务、内务、教育、实业四科。京兆尹公署之四科。在公署成立初年，本直属于京兆尹，至十年左右，京兆尹公署设置政务厅后，科与京兆尹之间遂多政务厅长一级。
各科置科长一人，承长官之命，总理科务。科长之下设有科员，助理科务。科员名额，划一现行顺天府属地方行政官厅组织令及京兆尹官制均规定：由该管行政长官，依照事务繁简，拟定相当人数，呈请中央核定。惟在顺天府尹公署时代，依照国务院之命令，府尹公署所设科员，应与当时各道道尹公署相同，而不能超出十六员以上。科员盖由行政长官委任，但须呈报内务部备案。
科长科员之外，划一现行顺天府属地方政官厅组织令规定：府尹公署仍设秘书一员；此外因办理技术事务，仍得酌用技正及技工。至于京兆尹官制，对于秘害书技正技士等员，则无规定；惟当时京兆尹公署，不但设有秘书一职，且于四科之外另设文案处。上述人员之外，公署因事实之需要，仍得酌用雇员。
三 附属机关 京兆区域行政官署组织之干部，概如上述；此外因办理特殊事件，该区亦与各省相同，可以随时设置直辖附属机关，专责办理。关于此类机关之设置，划一现行顺天府属地方行政官厅组织令规定，应于未设以前声叙理由，呈报中央核准；至于京兆尹官制，则无规定，惟京兆尹公署实设有附属机关，至于设置手续，亦皆事先呈准中央。
第二项 京兆特别区域行政长官之职权
关于该区行政长官之职权，划一现行顺天府属地方行政官厅组织令并无规定。当时该府府尹之实地职权，初期亦未能离直隶（今河北）长官独立行使。及至三年五月，内务部呈准划定顺天府辖区，及确定府尹为辖区以内之行政长官，而罢去直隶长官之一切干涉后，顺天府尹所有之职权，始得独立行使。三年十月京兆尹官制公布，对于京兆尹之各项职权，如管理区内巡防警备等队权，颁布区单行法规权，监督区内属吏权，紧急处置权及受特别委任而监督区内特种行政权等等，皆为列举规定。至于各该种职权之意义以及其行使之方法，该区与各省相仿，兹不赘。
第二节 热察绥之行政机关
热河绥远察哈尔三区行政机关之组织，亦作尽与各省不同；如财政厅、实业厅、教育厅、敬务厅等机关，虽其名称或范围或与各省稍有不同，然就大体言之，究尚相类；是以此项机关之组织，本节慨予从略，而仅叙述其与各省行政机关之不同者。热察绥三区行政机关特色，在以都统府为各该区之军民最高行政机关。规定该府之组织者，为三年七月六日颁布之都统府官制〔3〕。十七年二月二十二日，北京军政府另颁都统公署暂行条例，各该区行政机关之组织略有变更；惟其变更之处甚少，且新条例实行不久，三区即已改省，是以本节所述者，仍以三年之条例为据。
一 统都 统府置都统一人，总理府务，为该管区内之军政民政最高长官，都统由大总统简任，而各省军民长官则为特任，是与各省不同者一。又各省军政民长官，固有由一人兼任者，然亦有由二人分任者，至于各该特别区域都统，依照官制规定，例须兼长军民二政，是与各省不同者二。
二 其他人员 依照官制规定，都统府置书记官三人，参谋长一人，参谋二人，副官二人。书记官承都统之命，掌理机要事宜，由都统委任，惟兼任都统府总务处处长之书记官，应由都统经由内务部荐请总统任命。参谋长辅助都统参赞军务，由大总统简任。参谋承长官之命，轴佐参谋长分任军事计画事宜；其任命之方法，则视该参谋之官阶不同而互异。参谋之额数，官制虽定为二员，惟当时各都统府实地设置之参谋，亦有多于二人者。副官承长官之命，管理宣达事务，由都统任命。此外依照官制规定，都统仍得自委掾属及委任军官佐理军务处及总务处事务，其职掌及员额，由都统自定，仍呈报大总统及咨陈陆军部或内务部叙等注册。
三 各处 都统府设军务总务二处，分别掌理军务总务事宜。各处设处长一人，承都统之命，总理本处事务。军务处处长由参谋长兼任，总务处处长由书记官一人兼任。军务处分课办事，课置课长一人总揽课务，由各该都统经由陆军部荐请总统任命。各课之中，其较为普通，而为各都统府皆设者，有军务、军需及军法等课。其较为特殊，为甲都统府所设，而为乙都统府所无者，如察哈尔都统府之军牧课是。总务处，虽其职掌名为总务，实则以管理民政为主。民十以后改称政务厅，厅长由中央简任，至于该厅之组织，亦多比照各省。
第三节 东省特别区行政机关
东省特别行政区域，原为中俄合办中东铁路之附属区域。十三年，我国收回该路行政权，即于其地设置行政长官，以管区内行政。惟东省特别区行政长官之设置，虽自十三年始；东省特别区域之设定，则在十三年以前。至于设置该区之用意，十三年以前，主要系为司法目的。九年十一月公布之东省特别区域法院编制条例第一条有日：“东省铁路界内，为诉讼上便利起见，定为东省特别区域。”殆即其证。十三年收回路权后，因于原有司法区内设置行政长官，区内之行政，始得尽由我国处理。国民政府成立后，内政部以前此特别区域，或已先后改省，或则根本撤销；东省特区之地位，自有重行厘定必要。因于十八年五月，公函东北政务委员会，征询改组意见。翌年五月，政务委员会复称，该区地位特殊，拟请暂予保留。内政部据复后，遂经由行政院，转奉国民政府第七十九次国务会议议决保留。东省特别区，以哈尔滨为中心，南至长春，东至绥芬，西抵满洲里，即以中东铁路沿线原有占用七地为限。
一 东省特别区行政长官公署之组织 东省特别区，设行政长官公署，为区内最高行政机关。公署置行政长官一人，总理区内行政而直属行政院。公署以内设政务厅，厅置厅长一人，简任，承行政长官之命，掌理本厅事务。政务厅设财务一处及总务、内务、教育、实业与外交五科，分掌该管事务。至科处之职掌以及所设之员额。则由行政长官核定。至于公署之直辖机关，则有：
（一）市政管理局 局内分设三科，更有多处分局为其直辖机关。
（二）地亩管理局 局内分设三科，并有各分局为其直辖机关。
（三）警察管理处 处内分设四科，而有各区为其直辖机关。
（四）教育厅 厅内分设四科，而有各学区，各学校，及公立图书馆，公立体育场等为其直辖机关。
（五）特别市市政局 内分总务、财政、工程、市业及卫生等五科。
二 行政长官之职权 特区行政长官之职权，计有下列各种。
一、行政长官于管辖区域内，执行行政事务，遇有应兴应革事项，得发布特别区单行章程，但不得与法令抵触；
二、行政长官于所辖各官署之命令或处分，认为违背法令或妨害公益侵越权限时，得停止或撤销之；
三、行政长官于所辖官吏，认为应付惩戒，或应给奖励者，应咨呈主管呈请政府交付惩戒或给予奖励；
四、行政长官所辖荐任以上官吏，应咨呈主管部呈请政府任免之；
五、行政长官于该管区域内，遇有非常事变，需用兵力，或为防卫起见，需用兵备时，得咨请驻扎邻近之军队长官，会同处理。
第四节 西康之行政机关
省设省政府，省政府之组织，依照省政府组织法之规定，乃国民政府成立以后一般之原则；惟亦有建省以后，因有特殊情形，省政府未能成立，而设有其他组织者，如西康是。西康于十七年九月十七日，经国民政府明令与热察绥及青海同改为省，惟该省省政府，则迄未成立。二十三年八月，中央政治会议为谋适合实用计，乃决议：在西康省政府未成立以前，设西康建省委员会，执行所属地方一切政务，该会直隶中央，其经费由中央补助之。其后，内政部复会同蒙藏委员会，拟具西康建省委员组织条例〔4〕，呈经行政立法两院公布施行。二十三年十二月二十九日，国府简派刘文辉等七人为委员。二十四年七月二十二日，该会在雅安正式组织成立。二十七年国民政府令划四川之宁雅两属改隶西康，同年十二月一日令于二十八年一月一日成立西康省政府，其组织亦依省政府组织法之规定。兹将民国以来西康政制之沿革及建省委员会之组织概况，路述于次。
第一项 西康政制之沿革
西康原名川边，至改为西康，则自十四年二月二十八日起。国民政府成立以前，西康与热察绥同为特别行政区域，惟其设官分职时有变更，而不若热察绥之固定一贯。计西康自民国元年至国民政府成立期间，二年六月中央设有川边经略使，以主西康行政。同年七月复加经略使兼都督衔，仍为西康长官。三年一月裁川边经略使兼都督一缺，而置川边镇守使，总理区内军民二政。镇守使署之组织，则依镇守使署条例规定，惟以其兼理民政之故，范围少为扩充。三年五月二十三日，中央明令各设立财政厅，各特别区域设财政分厅。西康亦遂设立财政分厅。惟应长一职不另简派，而由镇守使兼充；厅内组织，则亦尽量紧缩，而较之热、察、绥各分厅范围为小。
五年一月，经四川巡按使之请，于川边镇守使之外，更置川边道尹一员，以负民政专责：并将财政分厅厅长改由道尹兼充。道尹公署之组织，则依道尹官制规定。道尹与镇守使之间，并非立于平等地位；而隶属于镇守使。一切川边地方政务，均由镇守使参照都统府官制（热、察、绥三特区之制度）督饬办理。十四年二月，因四川政变，乃将川边镇守使裁撤，而另置西康屯垦使兼理民政，而为区内之最高长官。十六年，二十四军接管西康，又改旧制；初设财政统筹处，十八年春，成立西康政务委员会、政务委员会商承川康边防总指挥兼二十四军军长刘文辉及二十四军边务处之命，办理西康民财各政。
政务委员会，由二十四军军长任命委员五人组织，并就其指定一人为主席。会内日常文件，即由委员随时商同妥办；至较为重要事件，则须开会讨论，开会时，会内主管该事件之秘书，科长均得列席。讨论结果，各委员意见不一时，应呈请军长核办。此外最重要之事件，委员会须预先电呈军长请示办法。至遇不及请示之事变时，该会得商调戍边部队相继处理。委员会之对外文件，各委员俱须署名负责；委员会为总理西康全境政务之机关，对于全区行政官吏，均有监督指挥之权。委员会为监督行政之必要，仍得抽派委员二人，分巡南北两路，考察实地情形。
委员会之下，设置秘书一人至二人，掌撰拟保管机要函电，暨总核各科文件之责。秘书以外，更置一、二、三、四四科。科设科长一人，总理科务，四科共置一等科员三人，二等科员三人，分掌各科事务。秘书，科长及科员，均由军长核委。至于各科职掌：则第一科掌理内务、司法及财政事宜。第二科掌理外交及夷务事宜。第三科掌理教育、实业及交通事宜。第四科掌理屯垦，及矿务事宜。上述职员之外，再设庶务、收发及管卷各一人；译员、通事各二人；司录事、勤务、公役各若干人；分掌各项事务，由委员会雇用或任命。
第二项 西康建省委员会
依照二十四年二月二日公布之西康建省委员会组织条例规定，西康在省政府成立前，设西康建省委员会，筹备建省事宜，并执行政务。委员会直属于行政院，并受中央主管部会之指挥监督。委员会与其他省政府同，于不抵触中央法令范围内，得发布命令，并制定单行规程；惟关于限制人民自由，增加人民负担者，非经国民政府核准不得执行。依照条例规定，下列事项应经委员会之议决：
一、关于建省计画，及发展地方经济文化事项；
二、关于地方行政区域之划定，及变更事项；
三、关于本省预算，决算事项；
四、关于地方官吏呈请中央任免事项；
五、关于增加人民负担事项；
六、关于处分省公产，或筹划省公营事业事项；
七、关于地方绥靖事项；
八、其他建省委员会认为应议决事项。
委员会以委员五人至七人组织之。委员由国民政府简派，并于其中指定一人为委员长。委员长于委员会开会时，为会议之主席。委员会之决议，由委员长执行。委员长因故不能执行职务时，由委员互推一人暂行代理其职务。代理期间以二个月为限，代理事件发生时，并应呈报行政院备案。
委员会比照各省政府各厅处之组织，设置一处五科。各处科之名目与职掌，则如下述：
（一）秘书处 掌理机要、文牍、庶务、会计及不属于其他各科事项；
（二）民政科 掌理全省官吏之任免、宗教、礼俗及其他民政事项；
（三）建设科 掌理全省实业、交通、水利及其经济事项；
（四）财政科 掌理全省财政事项；
（五）教育科 掌理全省教育文化事项；
（六）保安科 掌理全省警卫、治安事项。
以上所设各处科，如有减并之必要时，得由委员会呈请行政院核准减并之。又因事务之必要，委员会仍得呈准行政院，设立其他附属机关。
委员会设秘书长一人，秘书二人，掌理秘书处事宜。科长五人，掌管各科事宜。科员十二人至三十人，分任各处科事宜。秘书长简任，科长及秘书荐任，科员委任，委员会因事之需要，仍得酌用专门技术人员及雇员。
委员会之行政经费，应编制概算书，呈行政院转请依法核定之。
但上述组织，于二十七年修正组织条例时，加以变更〔5〕。依据修正组织条例之规定：建省委员会设两处两组，组内分设科局。即如次〔6〕。
（一）秘书处 掌管机要文牍、庶务、会计及不属于其他各组处科局事项；
（二）第一组 设下列各科：
民政科 掌管全省官吏任免、宗教、礼俗、经界、户籍、民众组织及其他民政事项。
教育科 掌管全省教育、文化事项。
财政科 掌管全省财务行政事项。
（三）第二组 设下列各局：
交通局 筹划经营全省水陆空交通事业及促进同类民营事业。
农牧局 筹划改进推广并经营全省各种农牧事业。
工矿局 筹划经营全省各种轻重工业、指导改进民营工业，并调查探采全省各种矿产及管理民营矿业。
（四）保安处 掌管全省警卫、治安及壮丁训练事项。
上述各组处科局之设立，如有裁并之必要，得由委员会议决呈准行政院减并之。各组各设主任一人，由委员长指定委员兼任之，设秘书长一人，简任；保安处处长一人，以少将或同少将充任。秘书二人，科长、局长各三人及技正科员、局员、处员、技士、技佐等人员，必要时得酌用雇员。
第五节 省与中央间之组织
国民政府成立以来，省与中央之间，不设其他地方组织，乃系一般之情形，惟因特殊关系，亦不无于中央与省之间另设其他组织者。其较重要者，有国民政府西南政务委员会，冀察政务委员，及行政院驻平政务整理委员会三种，今分述于后。
第一项 国民政府西南政务委员会
依照国民政府二十年十二月三十一日公布之国民政府西南政务委员会组织条例〔7〕，国民政府依照第四次全国代表大会之决议，设西南政务委员会，监督指挥西南区域内内政、军政、财政、交通、实业、教育及司法行政等事宜。政务委员会以特任委员十五人至二十七人组成，并就委员之中指定五人至七人为常务委员。政务委员会议秘书处，置秘书长一人，简任，秘书五人至七人，简任或荐任，科长三人至五人，荐任，科员书记官若干人，委任，分别掌理处务。政务委员会更设审计处，置处长一人，简任，审计五人至七人，简任或荐任，协审八人至十二人，稽察六人至十人，荐任科员十六人至二十人，书记官九人至十二人，委任，掌理审计事宜。政务委员会于秘书审计二处以外，依照条例规定，仍得设置专门委员九人至十二人，简任或荐任，主管专门问题。
政务委员会，依照条例规定，每星期开政务会议一次，以常务委员轮流为主席。会议时，秘书长及审计处长等均列席与议；下列事项条例规定应由委员会决议：一、荐任以上行政司法审计官吏之任免，二、省与省间不能解决之事项，三、关于预算决算事项，四、其他依法令或常务委员认为应付议决之事项。委员会之决议案，应呈国民政府察核，并分别咨送行政院或监察院备案。委员会于不抵触中央法令范围内，对于管辖区域，得发布令及单行规则。委员会与中央各院部发生权限争议时，条例规定呈由国民政府解决。
委员会本身之组织与职掌，略如上述，此外委员会仍设有其他附属机关。如西南国防委员会，广东国防要塞建设委员会，及国外贸易委员会等等是。西南政务委员会，于二十五年七月十三日，经五届二中全会议决裁撤。
第二项 行政院驻平政务整理委员会
依照二十四年五月四日国民政府公布之行政院驻平政务整理委员会暂行组织大纲规定，行政院为整理北方各省市之政务，特设行政院驻平政务整理委员会。委员会置委员二十三人，由行政院长提请中央政治会议通过后，由国民政府特派之。委员会设委员长一人，就委员中指定之。委员长总理全会事务。委员会设参议厅，秘书处及调查处。参议厅置总参议一人，总理厅务。秘书处置秘书长一人，掌理处务。调查处设调查主任一人，掌理调查处事宜。必要时，各厅处仍得酌设帮办及副主任。厅处之外，委员会于必要时，仍得酌设顾问及咨议。
驻平政务整理委员会，乃系直属行政院之机关，与西南政务委员会及冀察政务委员会之直属于国民政府者不同。驻平政务委员会于二十四年八月二十九日裁撤。
第三项 冀察政务委员会
依照二十五年一月十七日冀察政务委员会暂行组织大纲规定，国民政府为处理河北省、察哈尔省、北平市、天津市政务便利起见，特设冀察政务委员会总理各该省市一切政务。政务委员会设委员十七人至二十一人，就中指定一人为委员长，并指定三人至五人为常务委员〔8〕。委员均由国民政府特派。委员长总揽会务，常务委员襄助委员长处理会务。委员会设秘书、政务及财政三处，各处置处长一人，总理各该处事务。必要时，各处仍得酌设副处长一人，佐理处务。各处之外，政务委员会于必要时，得增置各项特种委员会研讨各项问题。此外更得设置顾问参议咨议专员各若干员，以备委员之咨询。
委员会会议大纲并无较详规定，惟依二十五年二月十七日该会自己公布之冀察政务委员会会议规则规定，委员会于每星期五上午开会一次，是为常会。此外经委员长或委员三人以上之提议，仍得召集临时会议。会议以全体委员过半数之出席为法定人数。会议时，以委员长为主席，委员长缺席时，得就常务委员中公推一人为主席。会议时，该会各处处长均得列席，各处副处长主管人员有备咨询时，经委员长之许可亦得列席。委员会所属各机关长官，于必要时，经委员长许可，亦得列席会议。
注
〔1〕见二年一月九日政府公报。
〔2〕见三年十月五日政府公报。
〔3〕见三年七月七日政府公报。
〔4〕见二十四年立法院辑中华民国法规汇编第二类。
〔5〕二十七年共修正二次：（二七·一·二一）国府渝一六，（二七·五·二○）国府渝五○。第二次仅修正第七、八两条。
〔6〕（二七·一·二一）修正时设两处两组，组之名称为政治组、经济组。（二七·五·二○）将政治组改称第一组，经济组改称第二组，其余均同。
〔7〕见二十二年立法院辑中华民国法规汇编第二类。
〔8〕常务委员制至二十五年二月二十八日废弃，见东方杂志。