第一节 清末之县组织法规
民初因国体改革，百端待理，中央方致力于中央官制，对于地方官制则未遑制定，于是各省率自为政，对于县之组织及行县政长官之名称，皆不一致，然大体皆沿清末之制，兹述清末之制如下：
第一项 各省官制通则
清代县之组织，光绪三十三年以前，多沿明制，兹不具述，三十三年始有新官制之规定，兹略述其梗概如次：
光绪三十三年五月二十七日，总核官制大臣曾拟定各省官制通则〔1〕以为宪政萌始，依此通则之规定，县之直接上级机关为府，为直隶州，县设知县一人，下设警务长一人，视学员一人，劝业员一人，典狱员一人，主计员一人。知县为县中之最高行政长官，处理县境内之各项行政。警务长掌县中之消防、户籍、巡警、营缮及卫生等事项，其下有区官掌区内之巡警事务〔2〕。视学员掌县中之教育〔3〕 。劝业员掌县中之农工商及交通事项。监狱员掌监狱事项。主计员掌财务以管收税，惟此职并不与以上诸职员同时并设而以“应俟县官俸公费确有定数，实行支给并将从前平余名目一律剔除后”为设立之条件。
以上诸职于地小事简之县则不备设，一人可兼二职，惟警务长及视学员则不得以他员兼任，亦不得兼任他职。此外更设文庙奉祀官一人由原设教职酌量改用。对于县议事会董事会〔4〕审判厅〔5〕亦有分期设立之规定。
按各省官制通则据当时原议仅拟从东三省及直隶、江苏两省先行举办，其他各省，虽有陆续改革者，然亦不过照原有定增删一二而已。
第二项 府厅州县地方自治章程
宣统元年十二月二十七日更颁布府厅州县地方自治章程〔6〕，此章程为当时民政部所拟，经宪政编查馆改订。此实为中国县自治组织规定之始。依此章程之规定县之自治组织分为议决机关及执行机关，议决机关分为县议事会及县参事会。县议事会设议长一人，副议长一人由县议员互选。议员名额最少二十名，最多一百名由城镇乡选民选举。议事会中更设文牍、庶务等职，由议长副议长派人充任。县参事会设会长一人由知县充之。参事员名额为县议事会议员名额十分之二。由议事会议员中互选充任。更设文牍、庶务等职由知县派充。
执行机关为知县，下设自治委员若干人由知县任免。自治委员之外，更可增设临时委员，但须经议事会之议决及督抚之核准。至于县之下级地方自治，于光绪三十四年七月二十八日宪政编查馆已订有城镇乡地方自治章程〔7〕。
据是年宪政编查馆逐年筹备事宜之计划，以光绪三十四年为第一年；第一年颁布城镇乡地方自治章程，第二年颁布府厅州县地方自治章程，第三年筹办厅州县地方自治，第四、第五两年续办，第六年限年内粗具规模，第七年府厅州县地方自治一律成立。又宣统元年民政部所奏逐年筹备事宜，以第三年（宣统二年）督催各省就省会地方首县筹设县议事会董事会；以第四年（宣统三年）督催各省外府所属各首县照常筹设县议事会董事会。惟届至辛亥（宣统三年）各省之已成立者已属不少。及民国肇始，各省临时议会虽有自议订地方单行自治章程者，然率沿仿之，至民国三年三月二日袁世凯下令停办各级自治，此制遂废止。
第二节 北京政府时代之县组织法规
第一项 民元至民四之县组织法规
民军起义之初各省皆设军政府，县之组织颇不一律，例如鄂军政府下，地方分为府县，府惟设于首都，其余一律称县，府县设知事及书记、科长、科员、工师、工手、掾史等职，分总务、内务、税务、警务诸科。其他各省县之组织颇参差不一，或改知事之新名，或仍沿牧令之旧制。
民国元年十一月二十六日临时大总统始令各省都督民政长暂行画一官吏名称，将各县及凡府直隶厅州之有直辖地方者所有长官官名，一律先行改为知事〔8〕。民国二年一月八日临时大总统始公布划一现行各县地方行政官厅组织令。将有直辖地方之府及直隶厅，直隶州、厅、州等地方皆改为县。长官称为县知事。县知事公署设第一科，第二科，事繁之县可增设至四科。各科设科长一人科员若干人，以为佐治员。此外更可设技士办理技术事务。并可酌用雇员缮写文件及庶务等事。此制施行各省最为普遍而时期亦最长〔9〕。
民国三年五月二十三日袁世凯始以命令制定县官制〔10〕。县官制对于县之组织并无具体之规定，只列举县知事之职权及其对上对下之关系而已。
民国三年二月三日袁世凯下令停办各级自治。于是各级自治之组织遂废止。复于同年十二月三十日以大总统令公布地方自治试行条例。将县分为若干自治区，其户口较繁之区为合议制，设区董及自治员。户口较简之区为单独制，只设区董一人而无自治员。区董之下得用雇员，佐理员办理文牍及庶务事项。区之自治监督则以县知事充之。至民国四年四月十四日复公布地方自治试行条例施行规则以地方自治条例之施行分为三期。第一期为自治事宜之调查，第二期为自治事宜之整理及提倡，第三期为自治事宜之实行。后因袁氏帝制运动失败此条例亦未果行。
民国四年七月二十一日袁氏令以京兆为特别区域，作自治模范，并任命昆东王达二人筹办京兆地方自治。是年九月二十一日更公布京兆地方自治章程，与地方自治试行条例所规定者大体相同。每县分为八自治区或十六自治区。区设区董区副各一人受县知事之监督。惟止为单一之区董制，不设自治员〔11〕。
第二项 民四至民十之县组织法规
民国六年一月十一日国会参议院议员蒋曾燠曾提出县自治制并选举章程草案。系“参酌前清旧制及共和成立后各省单行自治规章之有成绩者订立”。此草案之内容，系以县议事会参事为自治职，以县行政长官及自治常任委员，临时委员，办理自治行政。大体与清季府厅州县地方自治章程无甚差异。同时参议院更有提出县自治施行细则草案者，然此等草案直至国会解散亦未得议决。
是年一月十二日国会众议院会议决回复地方自治案主张回复清季之地方自治制度或回复民初各省所订单行自治章程。惟当时政府主张另订自治法案，不主张回复民初自治制度。是年一月十九日总统黎元洪令内务部迅即厘订地方自治制度，及举行自治一切事宜。乃将回复地方自治案交国会覆议，彼此争持约半年之久。同时各省县亦有以恢复自治请愿于国会者。国会旋于是年六月十三日解散遂无结果〔12〕。
民国八年九月八日徐世昌为大总统时公布县自治法，此法为当时北京政府所谓第二届国会所议决。原案由众议院议员黄云鹏提出，依此自治法之规定，县分为自治议决机关，及执行机关。县之议决机关为县议会，县议会设议长一人，副议长一人，议员名额由十人至三十人，更设书记二人或三人由议长雇用。县自治执行机关为参事会，参事会会长一人。由县知事充任，县参事名额为四人至六人，半数由县议会选举，半数由县知事委任。县参事会更设佐理员二人至四人，由会长派充，更有出纳员及书记等职。
民国九年十一月十七日徐世昌令切实筹备地方自治。十年一月一日又令内务部召集地方行政会议，是年五月四日内务部所召集之地方行政会议正式开会，于六月八日始行闭会，此会议由内务部，关系各部署，及各省区长官所遴派，及各省省议会所推举之会员，组织而成。开会期间一月余，其重要议决案为县自治法施行细则，县议会议员选举规则皆于十年六月十八日由大总统公布。他如市自治制，乡自治制亦于此会议中议决，皆于十年七月三日由大总统公布。十年九月至十一年三月间大总统叠颁县自治法施行日期及施行区域令，然实际施行者尚未之闻〔13〕。
第三项 民十以后之县组织法规
民国十二年十月十日公布之宪法第十二章地方制度，对于县自治组织亦略有规定。依此章之规定，县设县议会及县参事会，略同县自治法之制，其异点则为县长由县民直接选举。惟此宪法［终］未实行。
民国十三年十月十九日曹锟为大总统时公布，当时国会所议决之恢复县议会办法。其办法为：（一）县议会依民国元年省议会议决之法律成立者克期恢复原状，其有未成立或议员不足数者，即依当时公布之法律，速行选举或补行选举，限两月内一律成立。（二）未经议决县自治法之省，迅由该省议会自定县自治，或县议会暂行法，及议员选举法，克期公布，限三月内完成。旋曹氏于是年十一月三日宣布退职，此办法亦未果行。
民国十四年京兆尹薛笃弼氏，因县公署中之房书，衙役等大半沿袭未改，一切陋规恶习亦未尽除。掾属人员又乏专门知识，于是年二月二十八日，呈内务部改订京兆各县行政公署组织章程，而将京兆所属各县加以改组。除县知事外下设民政、财政、总务三科。各科设科长一人，及科员若干人，处理科之事务，更酌用雇员以司缮写文件。民政科管理内务、教育、实业、交通等事项；财政科管理国家及地方收支各款事项〔14〕。总务科管理收发、监印、会计、庶务及不属他科之事项。
此外，县公署更设档案室，设管卷员司之。并设行政警察若干名，设队长一人，受县知事之监督指挥，司缉捕、传案、送达文件等事项，并将从前所有之差役一律革除。
第三节 国民政府成立后之县组织法规
第一项 国民政府初期之县组织法规
国民政府于十四年七月一日成立，十五年十月二十日国民党中央委员及各省特别市海外总支部代表联席会议通过省政府与县市政府及省民会议县民会议议决案。议决县政府用委员制，由省政府任命委员若干人分掌教育、公路、公安、财政各局，必要时得增设土地、实业、农工各局，由省政府指定一人为委员长。更有县民会议，用职业选举法选举代表。嗣复议决县政府不得用任何名义组织军队〔15〕。
民国十六年六月九日国民政府依中央执行委员会第一百次会议之决议，始令各县一律用县长制。十七年五月八日国民政府公布战地各县县政府组织暂行条例〔16〕，此条例为战地政务委员会拟订，由国民政府批准。依此条例之规定战地各县县政府设县长一人，受战地政务委员会之指挥监督，处理全县之行政事务。下更设第一、第二、第三三科。但各县因区域之大小，事务之繁简各科亦可增减。及十七年县组织法公布后遂废止。
第二项 十七年至二十三年之县组织法规
民国十七年九月十五日国民政府公布县组织法此法由中央执行委员会政治会议第一五三次通过。依此法之规定，县政府设县长一人，下设二科至四科，科之多寡以县之等次为准，并得雇用事务员及书记。更设公安、财务、建设、教育四局，于必要时可增设卫生局及土地局。此外更有县政会议及县参议会，县之下级自治机关为区公所，村里公所及闾长邻长。此法公布后各省有遵其制而改组者。
是年十二月内政部召集第一期民政会议，此会议由江苏、安徽、江西、浙江、福建各省之民政厅厅长，南京、上海两特市之公安、社会、土地各局局长，及内政部部长，次长、参事、司长、秘书等组织而成。此外由各省民政厅长，更派本省县长，公安局长，各五人，到会出席。此会议于十七年十二月十五日开会，二十六日闭会，会议中关于县政府组织之议案凡七项，要皆为修正十七年所颁县组织法之提议，对于该法第十一条县长之任用，认为规定单简，并拟定县参议会于区长民选时同时选举〔17〕。对于县政府设局设科及设秘书问题，亦皆有讨论。遂影响十八年间县组织法之重订。
民国十八年六月五日，国民政府更公布重订县组织法即现行之县组织法。此法大体与十七年九月之组织法相同，惟于县政府增设秘书一人，科数减为一科至二科。下级自治机关之村里公所，改为乡镇公所。村里之制乃模仿山西自治之组织而设〔18〕，后因通国之情形不可以一省之制律之，故改为乡镇制。盖皆依第一期五省民政会议之决议议案而订。国民政府依据十八年三月第三次全国代表大会通过之政治决议案，及十八年六月第三届中央执行委员会第二次全体会议完成县自治案，决定全国训政时期定为六年，即自十九年起至二十四年止，全国自治一律完成。遂以十八年十月十日为县组织法施行日期，以十九年内为完成县组织时期，而以二十三年底为完成县自治时期。
依十八年十月二日公布县组织法施行法，各省完成县组织最迟之期限，为十九年十二月终，依十九年一月内政部拟定完成县自治进行程序表（经中央政治会议第二百零七次会议议决通过），将内政部所主管应办之自治事务，如厘定自治系统，储备自治人才，确定自治经费，肃清盗匪，整顿警政，调查户口，完成县市组织等，由十八年至二十三年，共分六期，每期每事项，皆有进行之程序，而对于完成县组织之程序则定为：第一期（民国十八年）依照县组织法厘定县等级。改组县政府整理各县疆界，及依县组织法划分区及乡镇各自治区域。第二、第三期（民国十九年至二十年）县政府及各局组织完竣，划定各区，成立区公所，遴派区长，划定乡镇，成立乡镇公所，选任乡长镇长，各乡镇选任乡镇监察委员，成立乡镇监察委员会，各乡镇编定闾长，邻长，区乡镇闾邻组织完竣。第四第五两期（二十一年至二十二年）各省政府斟酌各地方情形，咨准内政部，实行区长民选。实行区长民选时，并选举县参议员成立县参议会，此时乡长镇长之选任罢免，由乡民大会或镇民大会直接行之。第六期（二十三年）实行县长民选，完成县自治及县民使用四权。惟实际上各省皆未能依所订者完成。
民国十九年七月七日更修正县组织法第六条、第七条、第四十条及第四十三条条文，此等条文之修改对于县政府之组织并无变更，仅将乡镇之组织略事增减而已。
二十年一月内政部为厉行训政工作，统一内务行政，并征集各方意见起见，召集第一次全国内政会议〔19〕。此会议为由各省省政府，行政院直辖各市，及与内政有关各部会之代表各一人；内政部长、次长、参事、司长、简任秘书，内政部选聘专家五人及首都警察厅厅长组织而成。于是年一月十五日开会，二十五日闭会。
此会议中关于修正县组织法之提案，多为欲变更该法中关于下级地方组织之规定，同时对于修改县组织法施行法亦有以“二十三年底完成县组织”之主张。
二十一年十二月更召集第二次全国内政会议。其目的最要者为完成地方自治。此会议由各省民政厅长，省会公安局长，行政院直辖各市政府之公安、卫生、土地、社会局长、行政区专员，内政部所派各省自治筹备委员，国民政府直辖及内政部所辖水利机关之代表，与内政部有关各部会临时选派之代表，内政部选聘之专家，首都警察厅长及内政部部长、次长、参事、署长、司长、简任秘书等组织而成。遂于是年十二月十日开会，十五日闭会，历时约一星期，提案，报告及意见书等共约五百余件。
此会议中关于县组织法之重要提案，为修改地方行政机关组织案，县政改革案，及地方自治改革案。关于县政府之改革据当时之决议为：（一）县政府以一律设科为原则，（二）科或局须合并于县政府内办公，（三）县政府惟以县长名义对外行文，（四）县政府应事实之需要，得呈准省政府增设技术人员及各种专门委员会，（五）教育经费独立之县，应设教育经费管理委员会。
关于地方自治之改革据当时之决议，共分三十六项。最要者为关于自治区之划分与组织，以及自治事业及权限之划定。关于自治区之划分及其组织，依决议第一项之规定为：现行县以下之区、乡、镇、闾、邻各组织，得由各省斟酌情形存废，但不得少于二级或多于四级，其各组织之名称（如乡、镇、间、邻或保、甲等）亦得由各省自行决定，汇报内政部备案。关于自治事业及权限，依决议第九项之规定，为确认县政府为行政机关，而兼自治机关，区以下之自治组织为自治机关，而兼下级行政之辅助机关。
自第二次内政会议后，县组织之改革及自治之进行，皆不能超乎此范围。
第三项 二十三年以来之县组织法规
二十三年二月间内政部拟订各省县市地方自治改进办法大纲咨各省通行，此办法为确定县为自治单位，县行政与自治不可勉强分开，切实整理县行政，充实县政府之组织与职权，增进行政上之效率，以为实施地方自治之初步；在训政时期之区公所，应认为县市以下佐治机关，其一切进行事业，均须受县长之指挥监督，在此时期，区长及其他自治职员之选举，应暂缓举行。区乡镇画分过细者应酌量合并。
是年二月二十一日中央政治会议第三九六次会议通过改进地方自治原则，（二十三年四月内政部奉行政院令公布，同年八月修正第二项条文。）此原则之要点为除在建国大纲中已经明白规定外，确定县与市为地方自治单位，县为一级，县以下之乡镇村等各自治团体，均为一级，直接受县政府之指挥监督。更将地方自治之进行分为三期：
（一）扶植自治时期 此时期即实行训政时期，县长依法由政府任命，设县参议会，得由县长聘任一部分专家为议员，乡、镇、村长等由各乡镇村人民选举三人，由县市长择一委任。
（二）自治开始时期 此时期即官督民治时期，在此时期，县长仍依法由政府任命，惟县议会〔20〕及乡镇村长等，则由人民选举。
（三）自治完成时期 即宪政开始时期，在此时期，县长、县议会及乡镇村长等皆由人民选举。
此外更规定每省至少应设置县政建设实验区一处，或分区设置实验县若干处。此项原则经内政部解释定为一切自治法规之最高原则，凡现行自治法规如与原则冲突则以原则之规定为准。此原则对于县组织之最大改革则为将县、区、乡、镇之三级制改为县及乡镇村两级制。是年八月十一日行政院依此原则公布扶植自治时期县市参议会暂行组织办法，俾各县根据其自治进展之实况而成立〔21〕。
二十三年三月间南昌行营，因国难严重，“匪氛”弥漫，召集各省高级行政人员于南昌集会，与会者有江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖北、福建、湖南、陕西、甘肃等省之民政长官，于十八日开会二十日闭会。此会议中对于县政府改革之意见为：县政府须集中权力以增进效率，减少机关费移充事业费，对于区亦有扩大区公所组织，确定区长、区员、人选之标准等建议。是年十二月三十一日南昌行营遂公布“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲通令湖北、河南、安徽、江西、福建等“剿匪”省份于大纲公布后三个月内各县一律实行〔22〕。
此大纲之原则凡五端：
（一）集中权责 即将县政府下现设之各局一律裁撤，将其职权分别归并于县政府中之各科管理，一切县政之设施，悉由县长总其成。
（二）充实组织 各局既裁之后，将县政府原有组织稍加扩大，另为增科添员。
（三）教建合一 即将教育建设两项事务，并为一科。
（四）警卫连系 即将保甲壮丁团队等自卫组织与警官编配。
（五）税收统征 即将税源数额特大者准特设专局征收外，其余概由县政府统一经征，并得附设经征处，同时更设县金库，以为收款解款及保管划拨之机关。同日并公布“剿匪”省份分区设署办法大纲。
自“剿匪”省份各县政府裁局改科办法大纲公布后，湖北、河南、安徽、江西、福建等省先后本此大纲拟订该省县组织规程从事改组。他如四川、贵州、陕西、甘肃等省亦采此制。浙江省亦照此制变通而裁局改科。影响所及几遍全国，实为县组织改革之一关键。二十六年六月四日行政院公布县政府裁局改科暂行规程用以代替上述之大纲，惟其内容则无甚差异。
第四项 二十七年以来之县组织规定
二十六年七月战事突发，国民大会既告延期，宪政时期之开始，自有所待。嗣后战事日烈，战区渐广，地方政制自不能不求适应之方。因之，行政院于二十七年五月公布战区各县县政府组织纲要〔23〕。凡战区各县县政府之组织，依其规定〔24〕。战区各县如与省政府隔离时，得由该管行政督察专员公署径行指挥监察，如与原管行政督察专员公署隔离时，得由邻近之行政督察专员公署指挥监督。如与上级机关完全隔离时，得由县长便宜行事。在有遭受敌军侵入之危害时，县政府得事先就本县辖境内选定适宜地点，呈请该管行政督察专员公署核准，筹设行署。如遇敌军进犯，因战略关系，不能在原县治行使职权时，得呈请该管军政长官核准，迁至行署办公。如辖境内无法行使职权时，得于其边境或邻县境内设置临时办事处，补报该管军政长官核定。但当地有驻军时，应事先征得驻军主官之同意。
县政府之组织，亦加调整。即战区各县原设之专管人员，应由县长斟酌情形，呈准裁减或分别归并于县府各科内。凡与抗战无关之机关或事业，得由县长斟酌情形，呈准裁并。战区各县县长以富有军事学识及县政经验之干员充任为原则〔25〕。县政府兵役科科长由县长遴选富有军事学识经验者呈请委任之。战区各县原有之壮丁队警察队及一切民众自卫团队，应集中编为国民自卫总队，由县长兼任司令。凡有关抗战之重要事务，遇事机紧急时，得由县长先办后报。如须动用预备费，并得提交财务委员会通过，先行动用，补报备案。区乡镇长得由县长就训练合格人员或当地公正士绅之年富力强者遴选充任，呈报备案。战区各县县政府筹设行署时，应就（一）组织及人员，（二）原县治之防守，（三）国民自卫总队之调度，（四）壮丁之召集及补充，（五）老弱妇孺之迁移及救济，（六）被占区域内之秘密留守人员，（七）县政府所属各机关职员之疏散及集合，（八）地方公款及钱粮之保管，（九）县政府印信与有关财政簿册串票及其他重要文卷之移置与保管，（十）有关军事设备及可供军用物资之处置，（十一）监狱囚犯之处置及（十二）文化教育机关之处置等项，拟具计划呈经该管行政督察专员公署核准，并转报省政府备案。行署应以编组国民自卫队驱逐敌人，恢复失地为主要任务，行署经费如因收入款绌无法维持时，得呈请由省库拨款补助，县治收复后，县政府应即迁回原治办公。遇有设立临时办事处时（其条件见前），县长应统率国民自卫总队并所属机关及职员与随同迁移之士绅商人壮丁移至本县边境或邻县境内择定适当地点，呈准设置县政府临时办事处。县长应以监督指挥所属各机关及自卫团队从事（一）在敌人后方发动游击战，（二）协助军队担任筑路挖战壕及运输等工作，（三）侦探敌情破获汉奸组织，（四）救护伤兵及安抚被难人民，（五）编调壮丁补充国军及（六）其他有关抗敌宣传及政治推进事项为其主要任务。临时办事处经费由县长编具预算呈请上级机关核定拨发。于县治收复或能于辖境内行使职权时，应即迁回原治办公，或在本县境内适宜地点改设行署〔26〕。
上述办法，乃所以适应战区或其邻近各县为主。至于县制之根本问题，并未涉及。因之，而有二十八年九月县各级组织纲要之颁布〔27〕。
先是，二十七年四月五届四中全会时，蒋总裁曾作改进党务与调整党政关系之讲演，其中附有县以下党政机构关系草图，并加图例释要〔28〕以说明之。同年十月经中央执行委员会及国防最高委员会议决，交行政院令川、陕、黔、湘、赣五省各择二县试办。嗣复于行政院中设置县政计划委员会，以作研究机关，并增多试办县数。二十八年六月二十八日，蒋氏复在中央训练团作确定县各级组织问题之讲演〔29〕。旋将此项讲稿送中央执行委员会审议，仍交国防最高委员会秘书厅整理，草拟县各级组织纲要及县各级组织纲要实施办法，提经国防最高委员会第八次常会通过，交由行政院签注，再加研究，加具意见。复经国防最高委员会第十四次常会议决：“县各级组织纲要照修正案通过，送国民政府公布。实施办法由行政院依据本纲要修正各点，重加审核，妥为厘定，并令各省政府按照该省情形，拟具实施计划限期实行。……”于是县各级组织纲要乃于二十八年九月十九日由国民政府公布。依据该纲要第五十九及六十两条之规定：“本纲要自公布之日施行”，“本纲要施行后，各项法令与本纲要抵触之部分，暂行停止适用”。是以此项纲要，实为今日县制之基本法。
县各级组织纲要之基本特端，约有三端。其一，县地位之确定，即以县为地方自治单位，并承认其为法人。其二，县财政之独立。县各级组织纲要对于县财政之规定，主要有二：（一）确定县之收入，即土地税之一部（在土地法未实施之县，各种关于县有之田赋附加全额），土地陈报后正附溢额田赋之全部；中央划拨补助地方之印花税三成；土地改良物税（在土地法未实施之县为房捐）；营业税之一部（在未依营业税法改定税率以前为屠宰税全额及其他营业税百分之二十以上），县公产收入，县公营事业收入及其他依法许可之税捐。（二）县之财政，由县政府统收统支；所有国家及省事务之经费应由国库及省库支给，不得责令县政府就地筹款开支，县政府应建设上之需要，经县参议会之决议及省政府之核准，得依法募集县公债〔30〕。其三，纳自卫与自治于一炉。过去我国保甲制度，一般而言，实为自卫组织之性质。县各级组织纲要确定县以下为乡（镇），乡（镇）内之编制为保甲，使自卫自治合为一体。
县各级组织纲要对于县政制方面，规定县设县设县政府，置县长一人，受省政府之监督，办理全县全治事项，受省政府之指挥，执行中央及省委办事项。设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科。设科之多寡及其职掌之分配，由各省政府依县之等次及实际需要拟订，报内政部备案。置秘书，科长指导员督学警佐、科员、技士、技佐、事务员、巡官。其名额官等俸级及编制，由省政府依县之等次及实际需要拟订，报内政部核定之。县设县参议会，由乡（镇）民代表选举县参议员组织之。每乡（镇）选举一人，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员，但不得超过总额十分之三。县参议会暂不选举县长，但县参议会之议长，以由县参议会自选为原则〔31〕。
县各级组织纲要公布后，依该纲要之规定：“自公布之日施行”；“本纲要施行后，各项法令与本纲要抵触之部分，暂行停止适用。”同时行政院并公布县各级组织纲要实施办法原则，共分三点：（一）本纲要各省应同时普遍施行，但有特殊情形之县份，暂时不能施行者，得由该省政府呈请行政院核定延期实施；（二）各省政府应体察，该省境内各县之人力财力，分别先后规定其完成期限；但至迟应于六年内全省各县一律完成；（三）纲要推行之顺序，由县而乡镇而保甲，至各项事业之进度，由省政府斟酌各县地方情形分别规定〔32〕。嗣又将上述（二）项之六年缩减为三年〔33〕。至于战区各省，另有实施注意要点〔34〕。共分五项：（一）乡镇保各级，应特别注重军事、政治、经济、教育等组织之配合；并以自卫为中心，教育为方法，务期全民动员，造成简单、统一、强固、坚韧自卫团体，进而打击敌人；（二）县以下各级干部人员，在未完全受训前，即以现在战地工作，或即已受训练之效忠党国，具有苦干精神者，尽先拔用，继续调训，并不得因调训而停顿战地工作；（三）举办县以下干部训练时，对于战地人员，应特加训练，增强抗战工作效能；（四）在中央各项办法，尚未完全颁布前，各省可即根据纲要及总裁在中央训练团之讲演，并斟酌敌后之特殊需要，制定办法，先行实施，报会备核；（五）保民大会及乡镇民代表会等关系重要，均应作普遍之宣传，唤起民众自觉参加，造成广大民众力量，深植地方自治基础。
自组织纲要及实施原则，相继颁布以后，各省曾分别就本省实际情形，拟具实施计划，先后呈准办理者，计有川、康、滇、黔、桂、粤、闽、浙、苏、皖、赣、湘、鄂、豫、鲁、陕、甘、宁、青、晋、绥等二十一省。不过各省有特殊情形之县份可延期实施或暂不实施，并非强制一律施行。四川、云南等十六省县局（设治局）共一三一六单位，尚待实施者二一○，他如苏、鲁、晋、绥等省情形特殊，虽亦定有计划，自难尽付实施〔35〕。
县各级组织纲要公布时，附有县各级组织关系图，惟图内壮丁队字样，嗣经通令改为国民兵队〔36〕。又，纲要与附图岐异时应以纲要为准〔37〕。
第五项 宪政时期之县组织规定
宪政时期之开始，依建国大纲第十六条，规定以一省全数之县皆达完全自治则为宪政开始时期，故各省之宪政时期并非同时。所谓完全自治之县者依建国大纲第八条之规定，条件为全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办（同上）□妥善，四境纵横之道路修筑成功，人民曾受四权之训练。完毕其国民之义务，誓行革命之主义，选举县官以执行一县之政事，选举议员以议立一县之法律始得完全自治之县。
训政时期之结束原为二十四年四月，但迄今中华民国宪法犹未公布施行，而所谓完全自治之县合于建国大纲之条件者尚未之有，所谓宪政时期者，仅为将来施政之时期而已，故宪政时期县之组织亦为将来之组织而已。
依民国二十五年五月五日国民政府宣布之宪法草案第一百零四条至第一百一十条，皆为宪政时县组织之规定。其内容系以县为地方自治单位〔38〕。县之自治组织为县民大会，县议会及县长。县议会及县长皆由县民大会选举，任期皆为三年。
二十五年九月五日立法院曾议决修正县自治法草案，十一日议决修正县自治法施行法草案。依修正县自治法草案〔39〕之规定：县有县民大会以县公民组织而成，行使选举、罢免、创制、复决四权。县之行政机关为县政府，县政府置县长一人，由县民大会选举，下设六科，分掌全县各行政事项，但亦可改科为局或减并科数。各科设科长一人，科员一人至五人。县政府更设秘书一人，助理员一人至四人。县之立法机关为县议会，县议会议员由县民大会选举，县议员之名额由七人至三十人。凡此草案或可为研究未来宪政时期县制之参考，但实际究将若何演变，殊难逆料。
第四节 总述
以上为自清末民初关于县组织法令沿革之概略。惟实际上北京政府时代只依划一现行各县地方行政官厅组织令及县官制为准则，国民政府成立后。则以十八年重订县组织法为准则，实行最为普遍，时期亦为最长。在北京政府时代及国民政府成立后两时期中，除县组织改革外，对于县之上级监督机关亦有申述之必要。北京政府时代，县之上为道，道之上为省或特别区。故县之第一级监督机关为道尹，更上为省长公署或特别区之都统，为三级制。及国民政府成立后废道改为二级制，县之直接监督机关为省政府〔40〕，及二十一年间行政督察专员开始设置后，颇有恢复三级制之趋势。
至于县组织之性质，民三以前地方办理自治，县为国家下级地方行政机关，同时亦为上级地方自治机关。惟此时国家行政权过大，地方自治权过小，故此时期县之性质仍为下级地方行政机关，所谓自治者不过补官治之不足而已。至民国三年自治停办，则县更为纯粹之下级地方行政机关。及国民政府成立后，军政时期则县完全为下级地方行政机关；训政时期虽日以县为自治单位，无以国家之行政权，扶植地方自治权之发展。在此过渡时期所谓县者，一方为下级地方行政机关，一方为上级地方自治团体。然严格言之，则仍为下级之地方行政机关。县各级组织纲要规定县为地方自治单位。县长一面受省政府之监督办理全县自治事项，它方受省政府之指挥，执行中央及省委办事项。此项执行中央及省委办事项，应于公文纸上注明之。同时并承认县之法人地位及其独立之财政。但县参议会既暂不选举群县长，而由事实上言，县去自治之地位，似亦尚有相当距离。
此外县更有等级之分，而十八年以前，与十八年以后，本不相同，二十八年县各级组织纲要且有更新之规定〔41〕。在此沿革中对于县之行政权之集分亦不可不予注意。北京政府时代县知事一人独裁，县之行政权皆集中于县知事，其所属之科长科员，亦不过备咨询及助理文稿而已。其他各局所，皆直隶于县知事之下，并不与县知事分立。国民政府成立后，局科分设，各局皆直接受省政府主管各厅之指挥监督，虽曰直属于县长，然实际上县长并不能直接指挥监督，县之事权已成县长与各局分治之势，故其行政权并不集中。及裁局改科后，县长之职权提高，所属各科及其他职员，皆直接受县长之指挥监督，县政府组织充实，县之行政权复趋集中。县各级组织纲要颁布以后，此种趋势亦未减少。
注
〔1〕参阅大清光绪新法令第二类官制二。
〔2〕民政部原拟各直省巡警道官制并分科办事细则第十二条规定“警务长得就本属各设警务公所。”宪政编查馆所修正之巡警道官制细则，则无警务公所之规定（同前）。
〔3〕学部奏定劝学所章程，有视学员兼充劝学所总董之规定。惟各省官制通则第二十九条云：“视学员不得以他员兼任，亦不得兼任他职，”二者未能一致（同前第七类教育三）。
〔4〕事会后改名为参事会。
〔5〕初级审判厅原称乡谳局。
〔6〕参阅大清法规大全宪政部卷三。
〔7〕同上〔6〕。
〔8〕参阅当时政府公报。按县知事民元十一月以前，各省名称不一，例如江苏省称民政长，浙江省称民事长。参阅民国各县志官师志。
〔9〕十七年县组织法未颁布前，除有单行章程之省外，各省之县组织皆依此制。
〔10〕县官制第二条，于国民三年九月六日修正公布。参阅政府公报。
〔11〕京兆地方自治章程公布后，如大兴、宛平二县遂有区董之设置。
〔12〕参阅参议院公报期二，册三三。
〔13〕民国十年前后如浙江、湖南、广东、云南等省，皆有县自治之组织，然皆依其本省自治规章而设，并非依北京政府所颁之县自治法而组织。
〔14〕其划归征解处办理者，不在此限。
〔15〕十五年十七年间，各省于军事甫定后，皆订暂行县制。十六年以前民国政府统治下之县，其县之组织率设县务会议，下设县长及总务、民治等科，更设民政、财政、土地、教育、公路等局；此外更有秘书处，惟各县组织极不一致。参阅谢守恒著县政建设及当时省政府公报所载暂行县制。
〔16〕战地各县政府未组织前，多设临时委员会。
〔17〕现行县组织法第二十条即照此拟订。
〔18〕见本文第五章县之下级组织。
〔19〕十七年十二月之第一期民政会议，又名五省内政会议，二十年一月之内政会议，为第一次全国内政会议。
〔20〕县议会在现行县组织法上无此规定，依内政部之解释，认为在县议会组织法及县议员选举法未颁布以前，现行县参议会组织法仍旧适用。
〔21〕依内政部修正改进地方自治原则要点之解释，以为一省以内之各县，根据其自治进展之实况，而分别成立县参最会（扶植自治时期），或县议会（自治开始时期），不必勉强划一。
〔22〕现今贵州、四川、陕西、甘肃等省亦皆采此制。
〔23〕（二七·五·五）公布，（二七·一○·一九）修正。见内政法规汇编民政类页三八——四○。（内政部编，三十年十一月版）
〔24〕凡纲要所未规定者，仍依现行法令。
〔25〕凡合于此项资格而依修正县长任用法及补充县长任用资格标准实施办法不能合格者，得照审查各机关秘书任用案办法，认为准予任用。其应为实授或试署，及核叙级俸，仍依法例办理。二十七年五月三十一日铨叙部咨内政部经呈行政院核准。内政法规汇编民政类页四○。
〔26〕依原纲要之规定：“本纲要于邻近战区各县，遇有必要情形时准用之。”
〔27〕（二八·九·一九）国府渝一八九。
〔28〕总裁言论选集（二），中央训练委员会编页五五七——五九二。五届四中全会关于改进党务并调整党政关系案第一项：“接受总裁所示关于改进党务及调整党政关系各要点。”中国人民党历次会议宣言及重要决议汇案编页九一○。
〔29〕总裁言论选集（二）页九四六——九六四。
〔30〕三十年十一月八日财政收支系统实施纲要公布，将全国财政分为国家财政与自治财政。后者即指县以下而言，县财政之独立，于以确定。
〔31〕县各级组织纲要实施后，县制之变动，当于本编各有关部分分别说明。此处仅作概括之提示而已。
〔32〕（二八·一○·一九）行政院吕字一二九三六号训令通行，曾经国防最高委员会核定。具县各级组织纲要浙江省实施总报告（二九年至三一年）附编页一○一。
〔33〕（二八·一二）行政院删一电通行，见同上。
〔34〕（二八·一二）委员长战政亥州电通行，具同上。
〔35〕内政部：各省实施县各级组织纲要成绩总报告提要页二及四。
〔36〕二十九年二月军政部删渝教役组代电通行，见浙江省民政厅编：县各级组织纲要浙江省实施总报告附编页一○二。
〔37〕行政院答湖南省政府，见杨君励编：各省县各级组织纲要实施计划汇编页二六一。
〔38〕县为自治单位，即县以上更无地方自治团体。
〔39〕县自治法草案及县自治施行草案，于民国二十三年十二月二十一日立法院议决。
〔40〕在法制上，县之直接监督机关为省政府，实际上为省政府所属之各厅。由县而厅，而省政府，亦可谓为三级制；惟省政府合署办公后，则省政府与各厅始并为一级。
〔41〕十八年十二月以前，各省县等殊不一致，或分为一、二、三三等。或分为甲、乙、丙、丁、戊各等。或分为特等及一、二、三各等。或于等第之中又分为甲，乙各级。十八年十二月二十三日国府公布各省厘定县等办法后，按各县面积，人口，财赋三项，一律分为三等，各省始逐渐改为三等，惟现今广西省份为五等。参阅十八年二月内政部革新县政计划书及各省厘定县等办法。县各级组织纲要规定按面积合经济文化交通等状况分为三等至六等，由各省政府划分报内政部核定之。行政院于（二九·四·三○）并公布各省厘定县等办法，内政法规汇编民政类第七目页一九（同上）□。