第一节
先秦职官制度的确立和发展
一、关于原始氏族社会的“百官”
当人类社会发展到一定阶段出现了阶级对立的时候，作为统治者一方需要设立各种官吏，使之分职治事，以实现自己的统治意志，维护自己的统治地位。这时各种官僚机构即成为国家机器的重要组成部分，而各级官吏便成为国家机器的体现者。“官”的本义是房舍的意思，后来引申为具有权力的处所即官府以及行使权力的人即官员。《礼记·王制》孔颖达疏云：“官者，管也。”说官是管理别人的人。这种解释没能揭示出“官”的本质特征。诚然，作为社会的管理者在远古的氏族社会曾经存在过，那就是当时各部落和部落联盟的酋长们。但是他们与氏族其他成员的地位是平等的，他们只是凭借着自己的威望和能力，担负起集体生产和生活的组织工作，这和后世的“官”是截然不同的。古代相传，在尧、舜、禹做部落联盟首领的原始氏族社会晚期，曾设有“百官”，例如尧曾以四岳为部落酋长，以羲和管历法；舜以“八元”管教化、“八恺”管土地等等，［1］这些“百官”也都是氏族社会的各种管理者。这时期，各个部落常把某种事物作为图腾来崇拜，于是就用这些事物来称呼当时的管理者们。《左传·昭公十七年》记载郯子在鲁国叙述他的家世时，提到黄帝崇拜天上的云，以云为图腾，于是用“云”来称其“官”；炎帝崇拜火，于是以“火”名“官”，共工氏崇拜水，以“水”名“官”；太皞氏崇拜龙，以“龙”名“官”；而郯子的祖先少皞氏崇拜鸟，于是用“鸟”名“官”，例如凤鸟氏管历法、祝鸠氏管民政、五雉管手工业等等。可以看出，这些社会管理者们已经具有一定的分工了。从原始氏族社会晚期已出现私有财产这一事实看，过去的民主选举原则开始受到破坏，而各级管理者们也在向统治者转化，所谓的“百官”越来越成为“民”的对立面而具有了新的意义。
二、夏朝的设官
夏朝是中国历史上第一个奴隶制王朝，它的最高统治者是“王”，其下设有各种职官。《礼记·明堂位》说：“夏后氏官百”，百表示多。古代文献对夏朝官制缺少详细记载，这也与国家机器建立初期的官职设置必定粗略有关。即便如此，一些零散的材料仍可使我们对夏朝职官设置有少许了解。
《左传·定公元年》记载：“薛之皇祖奚仲居薛，以为夏车正。”车正是主管造车的官。传说奚仲很善于造车，所以做了夏朝的车正，又《左传·哀公元年》记载，少康为夏王前，曾做诸侯有仍氏的牧正，后来又逃到有虞氏那里做庖正。牧正是主管畜牧的官，而庖正是主管膳食的官。
夏朝有军队，进行过多次战争，自然有统率军队的官长。《尚书·甘誓》说：启与有扈氏“大战于甘，乃召六卿。”郑玄注说“六卿”是六军的将领，这是用后人的观念作解释，实际的官名尚不清楚。
夏朝有监狱。《竹书纪年》说：“夏后芬三十六年作圜土。”芬是启以后的第七个夏王，当时由于阶级矛盾尖锐，夏王芬便建筑圜土来囚禁反抗者。圜土是圆形的土牢，把罪犯圈围在其中，这也表示有了司法的官员。
《尚书·胤征》、《左传·昭公十六年》都记载了夏代发生日食的时候，出现“瞽奏鼓，啬夫驰，庶人走”的情形。这里的瞽是乐官。对啬夫的职掌，后人解释不一，有的说是主管祭祀所用布币的官，有的说是主管耕作奴隶的官。
总之，尽管夏朝的职官设置十分简略，但其官僚机构毕竟已具雏形了。
三、商朝的内、外服官制
同夏朝相比，商朝职官制度已趋向系统化。除了文献记载外，甲骨卜辞和铜器铭文也给我们提供了丰富的资料。在商朝，由商王直接统治的中心区域叫内服，内服以外的诸侯统治区域称为外服。它们的职官制度有所不同。
1．内服官
内服设有百官，称为百辟。可分为政务官、宗教官、事务官、武职官等几类。
政务官有尹、冢宰等。如伊尹就是商汤的辅弼之官，相当于后世的宰相。这里伊是姓，名为挚。尹是官名，也称阿衡、保衡。直到西周初年的铜器铭文中，保和尹还通用。如《令尊》铭文中的“明保”，又称“明公尹”。
《史记·殷本纪》记载商王武丁“三年不言，政事决定于冢宰”，可见冢宰权势之重，地位与尹相仿。
宗教官有占、卜、多卜、亚、祝、史、作册等。占、卜是负责占卜之事的。甲骨文中记载许多贞人的名字。贞人就是占卜人。巫、祝是神职人员，在祭祀等活动中充当人和神之间的媒介人。
史官为记录王事活动的官，与作册职掌相近。在甲骨文中有“乍（作）册”、“作册右史”等职官出现。
事务官是负责某种具体事务的官。甲骨卜辞中有小臣、臣正，大约是从奴隶中挑选出来做奴隶们的头领的官吏。还有小耤臣、小众人臣，是管理农业奴隶的官吏，小丘臣是管理山林的，小疾臣是管理医疗之事的，小多马羌臣是管养马的羌人的官吏等等。在甲骨文中还有宰，是总管奴隶主贵族家务及家务奴隶的官。
武职官有亚、多亚、马、多马、射、戍、卫、犬、多犬等。商王和奴隶主贵族是军队的当然统帅，对于他们来说，官职、爵位是世代承袭的，任职的文武没有严格区分。这里说的武职是军队中的中、下级官吏。亚是奉王命领兵征伐和追捕逃亡奴隶的官。马、多马是与战车有关的武官。射、多射是管弓箭手的武官，其中管百人的叫百射或射百，管三百人的叫三百射或射三百。犬为饲养、训练猎犬的官，或说犬是田猎中递送猎物情况的官吏。戍大约是从事戍守的武官。卫是侍从保卫人员。此外还有工、宗工、惟服、惟亚等等，还有待进一步了解它们的意义。
2．外服官
外服包括商王亲属的受封地和被征服部落的臣服地区。《尚书·酒诰》说：“越在外服，侯、甸、男、卫、邦伯”，这里的侯、甸、男、卫、邦伯都是外服的重要统治者。侯、伯在甲骨文中都有出现，是那些方国的君长，没有严格的等级差别，如武丁之子奠被封为侯，称侯奠；周人臣服于商时，称周文王为西伯。这些侯伯都要定期向商王贡献和奉命参加征伐活动，有的还到中央朝廷来任职。
甸在甲骨文中作“田”，是商王派至远方主管农业生产的官。男作为官名，不见于甲骨文，有学者认为就是甲骨卜辞中的“任”，大约是侯、伯之下的武官。卜辞中还有牧，大约是商王派至远方主管畜牧的官。在商朝，没有五等爵制度。
四、西周官制
西周官制是在商朝内、外服制度的基础上进一步发展的，开始确立了师、保的中枢职官地位，其内服、外服职官的设立和分工也更加细致。在内服中，太师、太保是属于最高的“公”一级的职官，其下为“卿”一级的高级职官，它们各有属官，此外还有低级的事务官员。
1．最高级的师、保
在周王之下，地位最高的是太师、太保、太宰，它们辅佐周王，统领百官，执掌朝政，同商朝的尹相类似，多由有威望的大贵族担任。例如姜尚在周武王时为太师，对推翻商统治发挥了重大作用，被称为师尚父。后来周成王年幼，由太师周公旦摄政七年。太师有时由两人同时担任。西周中期以后，任命太保渐少，太师的地位更加突出。
从文献记载和出土铜器铭文看，西周朝廷的官员是分为公、卿两个等级的。太师、太保、太史是属于公一级的。太史主管朝廷的册命、祭祀、图籍等，虽然权力不如太师大，但地位较高。周初，毕公、苏公都曾为太史。在铭文中，对于身为太师、太保、太史的人，都称为某公。
2．内服官中的卿
内服官中，次于公一级的是卿。他们是公下面依照分工处理朝廷政务的官员。周公旦的儿子伯禽曾做过太师、太保。在《令彝》中记载周王命他“尹三事四方、受卿事寮”，也就是让他统管“三事大夫”和四方诸侯，以及统领朝廷百官。
所谓“三事”是指常任（又称任人）、准人（又称准夫）、常伯（又称牧）。在《尚书·立政》和金文中对它们都有记载，称为“作三事”、“三有事”。常任掌管朝廷的政务、官吏人选；准人执掌司法；常伯掌管地方行政事务。
属于卿一级的官员还有司徒（金文作司土）、司马、司空（金文作司工）、司寇、司士、太宰、公族等。司徒主管农田图籍及人民户口等，兼管军事和卜事。司马掌管军队和军赋。王畿内的卿大夫往往使其宗臣为司马，主管采邑内的军赋，称家司马，家司马也要听命于王司马。司空掌管百工执事及土木营建，司寇主管刑狱治安。太宰本是周王的家务总管，掌管王的饮食起居、车驾仪仗、王家财产、王后命令等，因与周王接近，成为周王亲信，所以他的权力和地位也较高。周公旦就曾做过太宰。公族是掌管公族内部事务的官，司士，主管贵族的刑罚及版籍爵禄。
在这些卿一级的官员中，司徒、司马、司空在文献及金文中被称为“三有司”。
《礼记·曲礼》中有“天官六大”之说，《小盂鼎》铭文称为“三左”、“三右”。郭沫若在《周官质疑》一文中考订，“三左”是太史、太祝、太卜，“三右”是太宰、太宗、太士。他并绘图说明他们在举行典礼时各在周王左右的位置。［2］正如《左传·成公十三年》所说，周代是“国之大事，在祀与戎”，所以六卿中，太祝是最大的祭祀官。太卜管卜筮。太士是记言的右史。太史是记事的左史。左史、右史可以通称“作册”。太宗主管周王族的宗族事务，有可能就是前文所说的公族。太宰前文已有介绍。这里所说的“三左”、“三右”各官是否符合当时实际情况，还需要进一步探索。在古代记载西周官制的《周礼》、《尚书·周官》、《礼记》等文献中，有些内容是被战国以来的儒家学者们依照自己的理想加以系统安排了，因此在认识西周官制时必须做全面的考察。
西周晚期的铜器铭文中还出现“膳夫”一官，其权位也很重要，主管向百官传达周王命令。
西周内服官的爵位分为公和伯、侯两等。凡是太师、太保、太史皆为“公”爵；凡由王畿内贵族入朝为卿的称“伯”爵，而四方诸侯入朝为卿的称“侯”爵。公及伯、侯爵位的升降，随担任官职的高低而改变。
3．内服中的事务官
属于内服的事务性低级官员很多，就现在所掌握的材料看，它们可分为内廷事务官和外廷事务官两类。下面仅举一部分为例。
内廷事务官——
虎贲，金文作虎臣，可分左、右，为周王的武装侍从长官，负责周王的安全。
缀衣，掌管周王衣冠之官。
趣马，金文作走马，为掌管周王马匹之官。
小尹，金文作小臣，为总管内廷事务之官。
太宰属下还有内宰、小宰、乐师、仆、小射、底渔等官吏，分管周王的财产、起居及音乐、驾车、射猎、捕鱼等事。
外廷事务官——
大都，为管理诸侯及周王子弟们的采邑的官员。
小伯，管理卿、大夫采邑之官。
此外还有林、虞、牧、司田等官，分管山林、畜牧之事；师氏为掌管征伐戍守的军事长官。
对于在外廷分管各种政务的官员，可称为表臣百司，而对于官府中的低级办事人员，则称庶常吉士。
4．外服诸官
西周时期，被分封的诸侯国对周天子要尽一定的义务，例如必须定期朝聘周王，向周王贡献各种物产，接受周王之命出兵保卫王室或征伐反叛等；同时对周王的婚丧嫁娶、巡狩等也要尽义务。有时诸侯大国可在周王授意下调动附近的中小诸侯国的军队，共同从事征伐战争。由于大国成为一方之长，所以又称之为方伯。有的诸侯也到朝廷去任官，辅佐周王。
被分封的诸侯，在爵位上有公、侯、伯、子、男五种爵号，但从金文内容上看，似乎它们之间尚未有严格的等级差别。
诸侯在自己的封国内，基本上也按照周王朝的官僚系统设立各种职官机构。《尚书·立政》记载周公向成王讲述文王、武王官制时说，诸侯国设有“司徒、司马、司空、亚、旅、夷、微、卢烝；三亳阪尹”。其中司徒、司马、司空是诸侯国的三卿，其职掌当与王廷的三有司相同；亚为次于卿的大夫，旅为次于亚的众大夫。夷、微、卢是西周边远的一些臣服部落，烝指他们的首领。三亳是商朝先王旧都，阪是险要之地，在这些地方都设有专门的官员“尹”在戍守。
西周时期还有监国制度。这是周王为了防范诸侯叛乱，派人作为监官去监视他们。例如周灭商后，周武王令商纣王之子武庚仍居殷故地，管理殷民，同时又派遣自己的弟弟管叔、蔡叔、霍叔在其周围进行监视，称为“三监”。出土的铜器铭文证实，西周时还派有一些监官到其他诸侯国去。这是周王对地方诸侯加强控制的一种重要措施，也是中国古代确立监察制度的先声。
五、春秋时期的官制
春秋时期，中原各国的职官虽然大多沿用了西周的旧名称，但由于这时旧的奴隶制度开始瓦解，新兴的封建势力正在取代奴隶主贵族的统治地位，社会处于大动荡、大变革的形势中，因此旧的职官制度也受到冲击，发生了较大的变化。这种变化的最大特点是，以宗法制度相维系的旧官僚体制出现裂隙，各国虽仍由世卿执政，但已经不都是由周王策命了。
1．最高执政官
春秋时期，王室衰微，周天子已失去了天下共主的地位。周王控制的王畿地区也日益缩小，诸侯国各自为政。在这种情况下，周王廷虽有正卿、卿士、太宰主持朝政，以介卿为其副，但他们已没有足够的权力去支配各诸侯国了。
在各诸侯国，最高的统治者是各国国君，他们有的如楚、吴、越也曾先后称过王。其下有总领百官、主持朝政之官，各国的名称不同，泛称“执政”。例如郑国称“当国”。晋国有三军，多以统领中军的将帅为执政。齐国设有左右二相。宋国保留一些商代遗制，有太宰、大司马等。
各国一般都设有司徒、司马、司空、司寇等众卿，为朝廷的重要职官。司徒掌管民政、户籍；司马掌管军事；司空掌管土地及筑城等土木营建，所以有时也称司城、司工；司寇掌管诉讼刑狱等。这时期它们的职掌也开始出现变化，例如齐国在军队中设有锐司徒、辟司徒，［4］大约是主管武器、营垒之官。晋国由将帅统率军队，司马只专管军法了。各国专掌刑狱之官，除了司寇外，鲁国还有士师，齐国有大理等。
2．宫廷内务官
西周时，为周王个人服务的某些官员，由于取得周王信任而可能兼掌国政。春秋时期这种情况有了改变，为国君个人服务、主管宫廷内部事务的职官同朝廷主管国家政务的职官界限越来越明显，而且内廷事务官的地位也下降了许多，这是封建官僚制度不断完善、进步的体现。这些内廷官员有主管公族事务及祭祀等事的宗伯、宗人；主管卜筮之事的卜人、卜士、巫；主管宫内音乐的乐官太师、舞师；主管国君财物的府人、廪人等等。宫内事务的大总管一般由仆大夫担任，宋国则称大尹。
3．地方官
春秋时期，中原各国的地方政权基本上实行国、野制。所谓国，是指国都及附近地区；野是国以外的远方农村。当时按照国、野的不同组织形式，分别设置各级官吏进行管理。《国语·齐语》中记载齐国管仲实行了“参国五鄙制”。这就是在国中建立轨、里、连、乡四级行政体制，分别设置轨长、里有司、连长、乡良人为其长官。在鄙野中建立邑、卒、乡、县、属五级体制，分别设置邑有司、卒帅、乡帅、县帅、属大夫和属正长等官。
春秋初期，由于各国之间征战频繁，诸侯国开始在边境地区设县，以加强防守。至中晚期在内地也开始设置县，由国君委派县大夫去治理。有的诸侯国还开始在县下设郡。这时期郡比县低，与战国时期郡统辖县不同。县大夫之下有县师、司马、司寇等官。县司马、县司寇与朝廷的司马、司寇的职掌相当，只是管辖范围不同。
春秋时期，各国有的卿、大夫势力膨胀，其家族组织也不断扩大，于是形成了一些有势力的家族，如鲁国的“三桓”，晋国的六卿，宋国的戴、桓八族等。他们瓜分公室，并在家中建立了一套统治机构，其中宰是总管一家政务的官。《论语》中就记载孔子的学生仲弓、子路都任过鲁国季氏的家宰。家宰可由出身低微、但有才干的平民担任。宰下还有其他官吏。
无论是县、郡的长官还是家宰，他们的任命越来越不受出身等宗法血缘的限制，这就为封建地主阶级建立新的官僚制度奠定了基础。
关于春秋时期的爵：卿本是各国执政官的泛称。这时如秦、晋、齐等国，已开始把卿作为爵称，有上卿、中卿、亚卿的等级差别。大夫在这时也有官和爵的区分，作为官称的如中大夫、县大夫等，作为爵称的如上大夫、中大夫等。齐桓公曾设关内侯，但无封地。
六、战国时期的官制
战国时期，封建制度进一步发展，各国君主集权得到加强。这时大国扩张领土，弱国被灭，只剩下屈指可数的几个诸侯国了。大国的君主也都相继称王。为了适应战争的需要，为了加强对各级官吏的控制和提高官僚机构的效率，各国大都实行了以国君为首，下有相、将二官分掌文武的中央集权体制，这就是《尉缭子·原官》所说的：“官分文武，君之二术。”与此同时，各国在地方设置郡、县，由国君亲自任免其长官。这样，封建的官僚体制便初具规模了。
1．各国朝廷的行政机构
这时期各国都设有“相”，以为百官之长。相，原是佐助之意。春秋及以前，相只是地位低下的礼宾官，仅在齐景公时一度以崔杼、庆封为左、右相，［5］地位不同一般。战国时，各国先后设相职，统领百官，成为最高的行政长官。相有时也称作丞相、相邦。汉朝时，因避讳刘邦之名，改称相邦为相国。《史记·廉颇蔺相如列传》和《战国策·赵策五》还记载赵国有“假相”、“守相”。假是兼任，守有试用、代理的意思。在《庄子·盗跖》和《韩非子·显学》中，虽然有“宰相”一词出现，但并不是正式的官名。在中国古代职官制度史上，“宰相”有其特定的意义，除了辽朝曾以它作为正式官名外，一般都把执掌朝政、统领百官的中枢职官泛称为宰相。因此历朝的宰相，无论是人数还是官称，不尽相同。
各国也设“将”职，成为一国的最高军事统帅，地位仅次于相，多以擅长统兵作战的武将充任。将职称将军，有时为了突出最高统帅的地位，设有上将军、大将军等。在将军之下，设有国尉、都尉等高级武官。在秦国，大良造本是高于国尉的武官，后来撤销大良造后，国尉地位上升。秦始皇统一中国后，可能设有太尉掌管全国军事，其前身即与国尉有关。
这时期，由于国君权力加强，国君的秘书人员的职权也加重了。国君的秘书长官不仅负责机要文书档案，而且作为国君的耳目亲信，开始具有监察其他官员的职能。他们有的称为御史，有的称为主书、掌书、御书等。
此外，重要的中央行政官员司徒、司寇、司空等在各国往往沿袭下来。同时各国又在新的历史条件下设置了一些新的职官，如秦、齐设有博通古今典籍以备顾问的博士，赵国有主管收取租税的田部吏，秦有廷尉掌管司法，韩、魏有廪史，大约是主管仓库等等。
2．地方郡县制的确立
战国时期，各国在地方大多确立了郡、县两级制，以郡领县。郡的行政长官是守，由国君直接任免。郡守下设郡尉；主管郡内军务。郡下设县，长官称令。令下有丞，分管财政和讼狱；有尉，管军务；有司马，管马政；有司空，管县内土建工程（多与军事有关）及刑徒。齐国未见有郡，据《孙膑兵法·擒庞涓》，齐国设有大都，相当于郡，长官为都大夫。齐国称邑，与县相当，长官称大夫。
战国时期，由于封建统治者打破了奴隶社会以宗法血缘关系维系的世袭制，在官吏的任用上改为俸禄制。当时各国对俸禄采用了不同的计算单位。例如，卫国以“盆”计算，齐、魏用“钟”计算，秦、燕用“石”计算等等。由此，各国又逐渐用它们的计算单位来标示官阶的等级高低了。如秦有五十石、一百石、五百石等官员。又由于国君与他所任命的官员形成雇佣关系，于是在行政管理上又创立了对各级官员的年终考核制度。对于朝廷的重要官员和地方长官，年终时都必须向国君汇报自己一年中取得的成绩，称为“上计”。如果考核不合格，要受到惩罚。高级官吏对其下级也有考核。
七、楚国的官制
西周以来，楚为南方大国，它具有与中原不同的文化传统，在各种制度及生活习俗上都有自己独特之处。
在中央行政职官方面，春秋早期楚国有莫敖执掌全国军政大权。《淮南子》中称它为“莫嚣”。以后设立大司马、右司马、左司马，莫敖的地位就不断下降了。楚武王晚年设置令尹，成为朝廷的最高执政官，与专掌军事的司马并称二卿。司马不仅领兵作战，而且主管丈量土地、确定赋税（以此可算定全国可出的战车、战马、各种兵器之数），这又包括了中原国家司空的职掌。战国时，司马改称柱国。著名诗人屈原和政治家春申君黄歇都曾任过左徒，这是主管民政之官。屈原还任过三闾大夫，这也是中原各国所没有的职官，它专掌王族屈、景、昭三姓子弟的教育。此外还有司败，为掌管刑罚狱讼之官，相当于中原各国的司寇。师、太师是主管对王子教育的职官。还有专管占卜吉凶的官，称为卜尹、卜师，是大夫一级的职官。
春秋时期，楚国在地方就已开始设立县，战国时期形成郡、县制，长官由国君任命。楚国县的长官称县公、县令，其下还有县司马等。郡的长官由中央派遣武将兼理。
第二节
秦汉的三公九卿制
公元前221年，秦始皇统一中国，秦王朝成为中国第一个中央集权的封建帝国。在这样的历史条件下，封建的政治制度也向前发展到一个新的阶段。这时期，封建地主阶级为了加强中央集权和君主专制的统治，在职官制度上确立了中央朝廷的三公九卿制和继续实行地方的郡县制体制。三公九卿制在秦朝只是初具规模，由于秦王朝的短命，这一制度在西汉时得到进一步的调整和完善。
一、中央的三公九卿等官
《汉书·百官公卿表》记载，丞相、太尉、御史大夫是秦汉时的三公，主持国政，号称万石之官，是朝廷的中枢职官。实际上它们也有一个发展演变的过程。
1．三公
丞相 丞相是朝廷最高的行政长官，“掌丞天子，助理万机”［6］。秦及西汉前期都有左、右丞相（秦汉皆以右为上）。秦二世时又增设中丞相，以赵高充任。因赵高是宦官，所以“中”是指内廷。对于特别受到尊宠的丞相，可授予“相国”的尊称。秦始皇时的吕不韦、汉高祖时的萧何都曾为相国。汉代丞相之下有丞相史若干，从事秘书工作，长史为其长。武帝时，丞相府又设司直，掌察举违法之官。
汉武帝为了加强皇权专制，常常破格提拔一些出身微贱的人才，任用他们为中大夫、诸郎等，平时在皇帝周围出谋划策，形成所谓“内朝官”。汉武帝利用他们与丞相为首的朝廷行政官员们即所谓“外朝官”相抗衡；同时又常常通过少府所属的尚书署草拟诏令，转达奏章，以便于亲自裁决政事，以致丞相之权日渐削弱。武帝死后，霍光以大司马、大将军领尚书事的头衔主持朝政，其权势反在丞相之上。西汉末年，丞相更名大司徒，其权力、位次都在大司马之下，并且与大司马、大司空合称三公。
刘邦在夺取天下的战争中也常以相国、左右丞相的虚衔授给一些武将，因此史书中也常在虚衔前加“假”字。
东汉初，以太尉、司徒、司空为三公，合称三司。和帝时，邓骘以车骑将军仪同三司，于是三司之外又有“仪同”之号，意思是虽无三公的名号，但在待遇上与三公一样。东汉皇帝多为幼年嗣位，于是常以太傅录尚书事作为辅弼，主持朝政。这样，太傅更在三公之上，称为上公，或与三公合称四府。东汉皇帝为集权于己，也常通过尚书台发号施令，于是三公的权位进一步削弱，只能处理一些例行公事。东汉末年撤去三公，设置丞相、御史大夫。
太尉 《汉书·百官公卿表》说太尉是秦官，但在其他文献中尚未能得到证实。秦有国尉，为领兵作战的武将，但地位并不很高。汉代的太尉或许是由国尉演变而来的。
西汉前期，太尉为最高军事长官。刘邦死后，太尉一官时设时缺。武帝初年撤去此官。后来设置大司马，并冠于“某将军”之前，成为全国最高级的军事统帅。武帝死后，霍光以大司马、大将军领尚书事的头衔主持朝政，其职掌远不限于武事，权位逐渐跃居丞相之上了。东汉初又取消大司马，恢复了太尉的名号。
御史大夫 御史大夫作为丞相之副，其职掌有二：一为掌管天下文书图籍、呈递公卿奏章，颁布皇帝诏令等，类似皇帝的机要秘书长；二是掌管朝廷内外监察，为全国最高的监察长官。据《汉书·高帝纪》记载，西汉皇帝的诏令由御史大夫向相国（丞相）颁布，相国（丞相）再向诸侯王颁布；同时由御史中丞向各郡守颁布。汉代丞相一职出缺时，则按例常以御史大夫递补。刘邦也曾以御史大夫虚衔授予统兵将领。汉武帝为了加强君主专制，亲自裁决政事，逐渐将御史大夫所担负的机要秘书工作交给尚书署办理，于是御史大夫的职权日见缩小。西汉后期改御史大夫为大司空，东汉则称司空。
秦汉时，御史大夫之下有御史中丞，统领侍御史若干人，具体负责对朝廷百官的监察以及掌管国家收藏在兰台的图书档案；同时统管地方的监察长官刺史。
秦朝时，在地方各郡派有监御史，督察地方官员。
西汉初，曾废除御史监郡的制度。汉武帝时把全国划分为十三部州，作为监察区。每州下辖若干郡，长官为刺史。州刺史根据朝廷规定的六条标准督察地方官吏。武帝晚年，又设置司隶校尉，负责察举京城三辅、“三河”（河内、河东、河南）及弘农等郡官民违法行奸之事，成为监察系统的重要官员。西汉御史监察系统的官署叫御史府或御史大夫寺，东汉改称御史台或兰台寺，所以古人也把监察官员称作“台官”。
2．九卿
九卿是指中央朝廷的九个重要官员和官署，它们是：
奉常 汉代改称太常，掌宗庙礼仪、占卜祭祀等事，史官、博士等为其下属。
郎中令 为皇帝的侍从武官长，属官有大夫、郎、谒者等。郎是皇帝的侍从扈卫人员，有中郎、侍郎、郎中之分。太中大夫等及议郎为非武装人员，掌议论。
汉武帝时，郎中令改称光禄勋，职掌不变。又设期门郎、羽林郎，为皇帝微行出猎时的武装侍从。
卫尉 掌管各宫门的守卫，属官有仆射、公车司马令等。汉代，卫尉统领的军队称南军。
太仆 掌管皇帝的舆马，及军事用马的牧养。
廷尉 掌管刑罚讼狱，是全国的最高司法官。朝廷遇有大狱，皆由廷尉审理。
典客 掌管接待少数民族、藩属国来朝事宜。汉武帝时，改称大鸿胪，掌管诸侯王、列侯及内附部族朝觐郊迎之事。
宗正 主管皇族宗室（包括公主）事务。属官有都司空，掌管对宗室犯罪之人的处置。
治粟内史 掌管国家谷帛租赋。汉武帝时改称大司农。汉初，治粟内史仅掌农业及仓廪，另有“大内”一官与之并行，掌管国家财政。改大司农后，大内为其属官，称都内，主管财货，掌国家的金库。
少府 掌管全国山海池泽之税，以供给皇帝私用，凡皇帝的衣食起居、医药供奉、器物制作等皆在其属下，因此是宫廷事务的总管。武帝以后，其职权日益缩小，但是其下属尚书署作为皇帝的机要秘书处则权势不断提高，后来终于脱离少府，独立成尚书台，分曹治事（指分科办事）。
实际上，中央朝廷除了九卿，还有一些重要的高级官员，例如：
中尉 掌管京师地区的戍卫治安。汉武帝时改称执金吾，平时巡逻街市，皇帝出巡则为前导。
将作少府 主管宫室、宗庙、陵园的土木建筑工程。汉景帝时改称将作大匠。
典属国 掌管归附的少数民族的事务。汉成帝时，典属国并入大鸿胪。
水衡都尉 汉武帝时设置，掌管上林苑及诸池航政。
3．加官
秦时有侍中、散骑、中常侍、给事中等官，多由宦官充任，以侍奉皇帝。汉朝沿袭秦制，有侍中、散骑常侍、给事中、诸吏等官号，朝廷官员如具有这些官号，便可随时出入禁中，以备顾问应对。这些官号被称为加官。其中给事中可审核尚书奏事，诸吏可纠察弹劾内廷诸官，散骑随从皇帝乘舆之后，可随时提出建议。
二、秦汉的地方官制
秦汉地方实行郡、县制。至东汉末年，形成了州、郡、县三级行政制度。
1．京师
秦朝的京师行政由内史掌管。内史位秩与列卿等同，也参议朝政。西汉武帝以后，京师分为京兆尹、左冯翊、右扶风三部分，分别由三官治理，称为三辅。三辅长官位同列卿，可参议朝政。
东汉迁都洛阳，京师行政改由河南尹治理。
2．州
东汉末年，作为监察区划的州的长官刺史，逐渐具有了行政、军事大权，于是州便成为郡上一级的行政区划了，刺史也就成为集行政、军事、监察等大权于一身的地方大员了。
3．郡、王国
汉代与郡同级的还有诸侯王国。刘邦称帝后，翦除异姓诸王，除长沙国外，只封刘氏子弟为王，所封之地称国。汉初的诸王国割据一方，有自己的军队，所置官署与中央朝廷一样。当时朝廷只向王国委派太傅（辅导诸王）和丞相（统率王国百官），御史大夫以下官员，都由诸王自己任命。经过一段时间以后，诸王国的势力对中央朝廷威胁越来越大，并且最终酿成公元前154年的吴楚七国的叛乱。为了限制和打击地方王国的势力，汉景帝接受晁错的“削藩”建议，命令诸侯王不得过问王国的行政事务，撤销诸王对官吏的任免权，并且改丞相为相，掌管王国民政，直接向朝廷负责。此外，还裁撤了一批官吏。汉武帝进一步实行“推恩令”：“令诸侯以私恩自裂地，分其子弟，而汉为定制封号，辄别属汉郡。”［7］从此“诸侯惟得衣食租税，不与政事”［8］了。东汉王国制度同西汉。
4．县、侯国
据《汉书·百官公卿表》记载，县之下还有乡、亭、里。“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼，三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。”汉代统治者强调对人民的思想控制，因此十分重视三老制度，东汉时甚至在郡和王国都设置三老。亭的设置同邮驿制度有关。
列侯的食邑称侯国。汉代以县令、长为侯国的相，主管侯国行政，他们不向列侯称臣，只供给地租。
三、官秩和爵位
1．官秩
秦汉时期，官的等级称秩，以“石”数区分，而另以斛计算各级的俸禄米谷。唐代颜师古在《汉书·百官公卿表》注中对此虽做了一些介绍，但实际上在不同时期是有变化的。根据史籍记载，两汉时期的官秩大体有如下一些级别：万石、中二千石、真二千石、二千石、比二千石、千石、比千石（东汉无）、八百石、比八百石（西汉成帝时将这两级废去）、六百石、比六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、比二百石（东汉增）、百石、斗食、佐史。
据聂崇岐《汉代官俸质疑》推断，西汉官秩约有20级，东汉约有16级。西汉的俸禄，有时是钱谷均发，但后期似乎全部折钱；东汉则大致是钱谷兼发。
2．爵位
秦自商鞅变法后，逐渐形成20等爵制度，它们是：
一级曰公士，二上造，三簪袅，四不更，五大夫，六官大夫，七公大夫，八公乘，九五大夫，十左庶长，十一右庶长，十二左更，十三中更，十四右更，十五少上造，十六大上造，十七驷车庶长，十八大庶长，十九关内侯，二十彻侯。
爵本来是统治阶级内部体现不同政治地位的等级称号，由于秦在与山东六国争雄的战争中，大力推行军功爵制，就把爵的使用扩大到平民范围中来，这就使爵的社会作用大为增强，因此秦人的官职和爵位往往混同使用。
秦朝不封王，汉初则封有一批同姓王和异姓王，后来刘邦定下只封同姓子弟为王的誓约，所以汉朝的最高爵位实际是王。此外，汉朝还袭用秦20等爵制，只是因避讳汉武帝之名，把彻侯改为通侯。秦汉时又把第八级爵以下称为民爵，以上为官爵，普通吏民获爵不得超出第八级公乘爵。在秦汉确立了统一的封建帝国以后，军功爵制难以推行，于是爵位的使用又逐渐恢复到统治阶级内部了。
汉武帝在对匈奴的战争中，为了奖励军功和缓解财政拮据，曾另设11等级的武功爵，允许富人用钱买爵，但不久就停止了。
东汉后期增设了县侯、乡侯、亭侯等爵。这些侯虽然以某县、某乡、某亭的地名相称，但实际上只是虚名，并不在该地食邑。
3．服饰
汉代区分官员等级的服饰主要是冠和绶。
汉代文官戴进贤冠，冠上有突起的梁，据《后汉书·舆服志》记载：“公、侯三梁；中二千石以下至博士两梁；自博士以下至小史私学弟子，皆一梁，宗室刘氏亦两梁冠。”这是以冠上梁数区分官职高低。
秦汉时职官的服装都是黑色。秦始皇自以为得水德，色尚黑，于是官服也用黑色，汉承秦制，官服也用黑色。
同战国时代的各国官制相比，秦汉的三公九卿制和地方的郡县制有利于封建地主阶级加强自己的统治，中央集权的确立也有助于全国统一局面的形成，但是秦汉的职官制度也有其局限性，例如作为朝廷高级官员的九卿中，既有负责军国大政的职官，也有只管内廷事务的职官，二者混杂在一起，对于有效地处理国家大政是不利的；此外虽然各级官府的主要长官是由朝廷任命的，但其僚属却可由这些长官自行辟除，这就容易在官员中结成党派，从事分裂活动。选官方面的任子制度也会助长封建特权的滋长和官吏素质的下降。这一切表明，中国的封建职官制度还将得到进一步的发展和提高。
第三节
魏晋南北朝时期官制的演变
这段时期是中国职官制度从三公九卿制向更高级的三省六部制演进的过渡时期。在这三百多年里，中国大部分时间处于分裂、割据和战争的状态，因此各个王朝的职官设置就有许多不同，而且为了适应战争的需要，原来一些正规职官或撤销、或空有虚名，而一些临时性的“职务”反倒发挥了重要作用。这就造成这一时期职官设置的纷繁复杂。尽管如此，这一时期职官制度的主流还是与秦汉一脉相承的。
一、三国时期的官制
三国时期的职官制度基本上沿袭了汉代的官制，同时也有一些变化。这时期，曹魏的官制比较系统、完备。
1．中央官制
东汉末年设置丞相，以曹操充任，总领百官，主持朝政。这时丞相府内分曹治事，这是内廷尚书台列曹治事移至外朝的开始。曹操又设秘书令掌管政令的颁发。
曹丕称帝后，以太尉、司徒、司空为三公，虽然地位高，但都是空衔。为了加强君主专制，曹丕把尚书台移至外朝，分为五曹治事，使它成为外围的执行机构，由尚书令主持其日常政务。同时又成立中书省，设中书监、中书令二官，并掌机密，以代替过去的秘书令。
侍中在汉代本为加官，可出入禁中。东汉灵帝时设侍中寺，以侍中为其长官，下有给事黄门侍郎等，掌随驾规谏，以备顾问。侍中常在皇帝左右，地位愈加尊贵，但也要侍候皇帝的起居生活。
上述中书省、尚书台、侍中寺格局的确立，已具备了三省制的雏形。
监察系统中，以御史中丞为御史台长，下设治书执法，掌劾奏，以治书侍御史掌律令。
蜀汉初，设丞相，以诸葛亮担任。但诸葛亮死后，蒋琬以大司马主持朝政，以后费祎、姜维又都以大将军专权。蜀汉有太尉、司徒，地位都在丞相之下。
孙吴设有丞相、太尉、司徒、司空等官，后来大将军掌权，位秩居于众官之首。
2．地方官制
三国时期，各国的地方行政建制基本上是州、郡、县三级。魏在各州设刺史，或称州牧，为州的最高行政官长。州刺史往往被加上“使持节督某州军事”、“假节都督某州军事”等衔，从而又掌握一定的兵权。一州下辖数郡，郡长官为太守。太守加“将军”衔的，也有一定的兵权，郡下辖县，大县置县令，小县置长。其余一如东汉制度。蜀汉和东吴的地方官制与曹魏大体相同。
二、两晋南北朝的官制
1．中央官制
自西晋至南朝，或设丞相，或设司徒，废置不一，但若要总揽朝政大权，必须加有“录尚书事”的头衔才行，否则只是赠官，并无实权。朝廷又有“八公”，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军，它们是为了尊崇士族望重之人的荣宠性虚衔。此外又有“位从公”。凡骠骑、车骑等将军及光禄大夫等，若有“开府仪同三司”的头衔，都属于位从公。
这时期，中书省的中书监、令仍掌管草拟诏令、策划国政，位尊权重。由于中书省权势日重，对皇权专制的威胁渐大，于是晋时将侍中寺改为门下省，并且扩大其长官侍中的权力，使它参与朝政，“备切问近对，拾遗补阙”［9］，以此来限制中书省的权力，互相钳制。此时尚书台作为执行机构，其组织愈加完备，分工也更为细密了。在朝廷不设“录尚书事”时，则以尚书令为尚书台长官，与中书令、侍中共同参与朝政。其下有左右仆射等官。西晋时，尚书台曾设置吏部、三公、客曹、驾部、屯田、度支等六大曹，以后又有一些增减，至东晋时成为吏部、祠部、五兵、左民、度支五大曹，每曹各设尚书为其长官。西晋时又置小曹三十余，设尚书郎二十余人，分曹主事；东晋以后逐渐省并，以三四个小曹为一部，或五部，或六部不定。南朝时，改尚书台为尚书省。
总之，这一时期是三省开始形成和进一步发展完善的时代。在这一过程中，它们之间的权限、分工也是逐渐趋于严密的。
由于三省权力的扩大，原秦汉以来的九卿职权多被侵夺，到了魏晋南北朝时期，九卿的职权已有很大变化，有的只徒具虚名，有的则从中央执行机构一落而成为某一方面的具体服务机构了。例如：光禄勋原是皇帝的侍从武官长，握有兵权，西晋时称光禄卿，只有空名了，以至“不复居禁中，又无复三署郎，唯外宫朝会，则以名到焉”［10］。北齐时光禄卿成了安排筵席的衙门了。
至于北朝，包括北魏、东魏、西魏、北齐、北周五朝，长达200年的统治，其官制基本上沿袭了魏晋以来的旧制。北魏政权是由鲜卑族拓跋部贵族建立的，最初他们依照本族传统设置八部大夫，分管政事；又设36曹尚书分理各种政务。太和中，魏孝文帝对北魏官制进行了重大改革，他依照南朝职官体制对北魏官制作了较大的调整。魏孝文帝的政治改革，促进了南北文化的交流和融合。改革后，北魏中央主要职官设置如下：
三师：太师、太傅、太保
二大：大司马、大将军
三公：太尉、司徒、司空
三省：中书省长官：中书监、中书令
门下省长官：侍中
尚书省长官：尚书令、左右仆射
关于监察职官，这一时期的御史台以御史中丞为其长官，惟北魏称御史中尉。监察官员的权力极大，所谓“自皇太子以下，无所不纠”［11］。北魏时，御史中尉巡行时“与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚，下马弛车止路旁，其违缓者，以棒棒之”［12］。可见震肃百僚的威势之大。
御史中丞之下，晋代除设治书侍御史外，又设黄沙狱治书侍御史，掌管诏狱及廷尉处置不当之事。此外还有殿中侍御史、符节御史及分曹治事的侍御史等。
2．地方官制
这时期无论南北，地方都是州、郡、县三级制度，但是州、郡的辖境日益缩小，而数量大为增加。
州是最高一级的地方行政区划，行政长官为刺史，下设别驾，诸曹从事等。国都所在州的长官，一般称为牧。州下为郡，其行政长官为太守，国都所在郡的长官一般称为尹。郡下为县，以县之大小分置令、长。县下还有乡、里。
由于长年战乱，刺史、太守多带将军称号，权重者更有“使持节都督某州（或某某数州）军事”等头衔。凡无“将军”等头衔的被称为“单车刺史”。为了限制刺史的权力，有时又特命刺史属官如别驾、长史等代行刺史职权，叫做“行事”；有时在刺史之下另设“典签”官以监督刺史。
在南方又有侨州、郡、县。东晋以后，北方的一些士族及大批流民陆续移居江南，于是政府划出一些特定的区域安置这些人，但仍用北方家乡的地名称呼这些新设置的州、郡、县，它们便是侨州郡县。
晋代封爵有诸侯王国和公国、侯国。王国、公国、侯国都设相，王国的相后改称内史。王国内史及公国的相，位当郡太守，侯国的相位当县令。
三、官秩和勋爵
曹魏开始以品级区分官阶的高低，秦汉以来用“石”表示官位大小的做法被取消。魏晋官阶分为九品，即九等。北魏在九品的基础上又把每品分为正、从两种，成为18等；自正四品以下，每品又分上下阶，这样总共30等。
北周依《周礼》以“命”计官阶。第一品为九命，最高。依次类推，第九品为一命，最低。
这时期的爵位制度很繁杂。曹魏之初定爵位为王、公、侯、伯、子、男六等，再下又有县侯、乡侯、亭侯、关内侯。此外还有名号侯、关中侯、关外侯、五大夫等，每种又分十数级。南朝大体沿袭前代制度。
北魏定爵位为王、公、侯、伯、子、男六等。北周无“王”，为五等，皆加“开国”。
南北朝时又出现一种荣誉性的称号“勋”，用以赐赠给有勋劳的高级官员。勋的等级称“转”，最高为十二转。勋的每一转都有固定的称号。
晋代俸禄有谷、绢、绵、菜田等。南朝有“遥带”做法，即文武京官多遥带一郡县官，并不到任，只是从该郡县领取俸禄。北魏官员原无俸禄，反而助长贪污之风。孝文帝依官品级制定了百官俸禄。北齐以绢定俸禄，而以帛、粟、钱发放。北周以谷定禄，以年成好坏决定颁发数量，遇凶年即全部停发。
第四节
隋唐五代的三省六部制
隋唐时代是中国封建地主经济繁荣发展的时期，也是中国封建政治制度趋于成熟的时期。封建的职官制度发展到隋唐，确立了三省六部制，这一方面使得那些负责皇帝私人事务的官署和官吏同朝廷的政务机构相脱离而自成系统，进一步加强了封建的中央集权统治；另一方面也使得封建官僚机构的设置更加完备、官吏的职掌分工更为细密，体现了整个封建职官制度发展到更高的水平。
一、隋朝的官制
1．朝廷的三省六部等官署
从名义上说，在朝廷地位最高的是“三师”和“三公”。三师为：太师、太傅、太保，是“训导之官也”［13］；三公为太尉、司徒、司空，是“论道之官也”［14］。它们并无实职实权，往往是作为“赠官”赐予有功的大臣。
魏晋南北朝时期，中书省、门下省、尚书省的相互分工配合，表明三省制已初具规模。隋唐的三省分工更加严密，它们各自的官制也更为系统和完备了。由于隋文帝杨坚的父亲名杨忠，出于避讳，在隋朝职官中凡与“忠”音相同的官名都做了改动，因此隋朝的三省称为：内史省、门下省、尚书省。
内史省，即过去的中书省，长官为内史令；后来改称内书省，长官称内书令，副长官为内书侍郎，专掌机密，草拟诏令，参议朝政。属官还有内书舍人、通事舍人等。内书令在炀帝时已不常置，多以内书侍郎行其职。
门下省，长官为纳言，掌管审查政令，内书令草拟的诏敕如有违失，门下省可以给予封驳退还。属官有给事黄门侍郎，掌纠正奏章违失；还有散骑常侍、谏议大夫等，都是谏官。
尚书省，长官为尚书令，下设左右仆射各一人为其副。尚书省是执行机构，统管全国的各项政务，职权范围很广，下辖吏、礼、兵、都官（后改为刑部）、度支（后改为民部）、工等六部。六部长官为尚书，与尚书令及左右仆射合称“八座”。
由于三省长官位高权重，是实际上的宰相，因此对于内书令、尚书令常不授人，而以其次官代行其职。于是又有以他官加“参掌机事”、“参掌朝政”的名号，行宰相之职。
三省之外，还有秘书省和内侍省。
秘书省掌管图书秘籍的收藏与整理，长官为秘书监，副长官为秘书丞。属官有秘书郎、校书郎、正字等；又有著作曹和太史曹归其统辖。著作曹负责修撰国史，太史曹负责天文历法之事。
内侍省是内廷的供给侍奉机构，长官为内侍，副长官为内常侍，隋初皆由宦官担任。隋炀帝改内侍省为长秋监，以长秋令、少令为其正、副长官，皆用士人担任，只是低级役使人员用宦官。
在朝廷，除了上述五省外，还有太常、光禄等“九寺”以及国子、将作等“五监”。它们表面上似乎相当于秦汉的九卿，但实际上由于朝廷大政都归于三省六部了，它们只能办理一些具体事务工作。
2．监察职官系统
中国的御史监察制度发展到隋唐，已经比较成熟，监察机构的设置更加健全，监察职官的分工也更加细致。
隋初在朝廷设御史台，掌管对百官的纠察弹劾。隋炀帝时又增设了谒者、司隶二台，合称三台。
御史台长官为御史大夫，以治书侍御史为其副，属官有侍御史、殿内侍御史、监察御史等。
谒者台掌奉诏出使，慰抚劳问，并可持节按察地方，受冤狱而奏之。长官为谒者大夫。
司隶台掌京畿内外的巡察，长官为司隶大夫。属官有刺史14人，掌全国郡县的巡察。后废司隶台，改派京官以司隶头衔出使巡察。
3．地方官制
隋初袭用魏晋南北朝以来的州、郡、县三级地方官制。不久，于开皇三年（583）省去郡级，改为州、县二级官制，以州直接统县。州设刺史，县设县令，这时还废除了汉代以来地方州郡长官可以自行辟除僚佐的做法，一切官员均由朝廷任命、吏部考核。这样就进一步增强了朝廷对地方的控制。
隋炀帝时，又改州为郡，成为郡、县二级的地方官制。郡的行政长官称太守。每当年终时，各郡太守或其副职都要进京述职，称为朝集使。
隋初在州之上还设置总管府，总管刺史加“使持节”，可掌一州或数州的军政事务。隋炀帝即位后便撤销了总管府。
隋朝在地方还设有“行台尚书省”，简称行台省，是中央尚书省在地方的派出机构，权力很大，凡在其辖区之内的州县皆受其节制。
二、唐朝的官制
1．唐朝的宰相
唐朝的官制是在隋朝基础上进一步得到完备和健全的。从名义上说，三省长官同为宰相，但因唐太宗在即位前曾任过尚书令，所以无人敢再担任此官，遂以其副职左、右仆射为尚书省长官，与中书令、侍中并为宰相。唐太宗时，因中书令、侍中位高权重，不轻易授人，于是又常以他官加“参议朝政”、“参预朝政”、“参知政事”、“参议得失”等名号作为实际上的宰相。后来又有以“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”（代宗时改为二品）的头衔行宰相事的。这样一来，尚书仆射如不加“同平章事”，反而不能参与宰相机务了。
三省长官各有官署，但遇军国大事需共同商议。唐初他们的议事地点在门下省，称政事堂。高宗时，政事堂改设在中书省。玄宗时，政事堂改称“中书门下”，并设置吏房、机务房、兵房、户房、刑礼房等五房，分曹办事，这样原来仅是宰相议事处所的政事堂便发展成一个宰相的办事机构，以五房处理日常行政事务。肃宗以后，“中书门下”又简称“中书”与中书省不同。政事堂是朝廷的决策机关，凡全国军政机要及五品以上官员的任免升降，都在这里议决。唐朝宰相一般有数人担任，多时曾达十余人，其中有一位是首席宰相，称为“执政事笔”。安史之乱后，改为宰相们轮流担任首席，十天一更换；德宗时又改为每日一更换，想以此防备宰相专权，但实际作用有限。
唐朝中叶以后，又有以中书令、侍中等宰相虚衔授与地方藩帅的做法，以示恩宠。这样的地方大吏如来朝廷任职，为了与真宰相区分，便在官称前加“检校”字样。
唐朝中后期，翰林学士一职开始侵夺宰相的权力，对唐朝政治具有一定的影响。唐初曾于禁中设置翰林院，召集了一些文学之士及医、卜、棋、画等有一技之长的人，入内廷值班，随时准备皇帝召见，陪伴皇帝游居宴乐。皇帝有时也召集一些才智之士在此待诏，以备顾问。唐玄宗时，又专设翰林学士院，选文学之士以为翰林学士，专掌拟定皇帝直接下达的重大诏令事。这样便侵夺了中书省中书舍人的制诏之权，出现所谓“内制”、“外制”之分。翰林学士所撰诏令直接从禁中发出，称“内制”，用白麻纸写成；中书舍人所撰诏令通过宰相拟定，称“外制”，用黄麻纸写成。翰林学士因此被称为“内相”。但翰林学士并不是正式的官，而是一种职务，因此没有正式的官阶品秩，名额也无定数。宪宗时，于诸学士中选出一名资高望重的人作为学士院的首领，称“翰林学士承旨”，权任尤重。唐朝后期，皇帝也往往利用翰林学士来对付干涉朝政的宦官势力。
唐代翰林学士入院后，必须见习一年，方加“知制诰”的头衔，具有秉笔草拟诏书的资格。一旦成为承旨学士，很快便可正式拜中书舍人，然后授与宰相官职。这就形成了后世各朝拜相往往选自翰林的传统。
唐代宗时，在内廷又设置内枢密使，专用宦官掌管奏章传递、传达诏旨，逐渐参与机密。在宦官专权的时候，枢密使可参与朝政，宰相之权多被侵夺。
唐朝也有“三师”、“三公”，同隋朝一样，是属于恩宠性的赠官。
2．三省六部
唐朝的三省六部体制已经十分完备，各个部门职责明确，部门之间相互配合，又相互牵制；各种职官分工细密，职守分明。又恢复了三省的传统名称：内史省仍称中书省，内史令仍称中书令；门下省的纳言仍称侍中。三省之间的分工是：中书省制定政策，草拟诏敕；门下省审核复奏；尚书省颁发执行。如果中书省所拟诏敕有失当之处，门下省有权予以封驳，要求重拟。对于各部门呈上的重要奏章，必须通过尚书省交门下省审议，门下省认可后，方准送中书省呈交皇帝批阅；如认为有不妥之处，可驳回修改。由于中书、门下二省官署位于尚书省之北，所以二省合称“北省”，而尚书省被称为“南省”、“南宫”。三省及其长官名称在高宗、武后及玄宗时一度有变更，可参见表1。
表1 唐代三省及其长官名称变更表
中书省 以中书令二人为长官，又以中书侍郎二人为副长官。重要的属官有中书舍人，掌参议表章、草拟诏敕及玺书册命等。中书舍人因职掌的特点，可以接触机务要政，并可以对军国大政提出自己的初步处理意见，签署自己的姓名，称为“五花判事”。属官还有右散骑常侍二人、右谏议大夫四人，掌供奉讽谏，大事廷议，小事上封事（上呈书面报告）。又有右补阙、右拾遗也是讽谏建言之官。
门下省 以侍中二人为长官，又以门下侍郎二人为副长官，重要的属官还有左散骑常侍二人，左谏议大夫四人，皆掌规讽过失、谏谕得失。还有给事中四人，掌审核封驳文书。又有左补阙、左拾遗，都是谏讽之官。
尚书省 以尚书令一人为长官，但此职例不授人，而以其副职左、右仆射为实际长官。尚书省的官署又称尚书都省、都堂。
左右仆射下有左右丞各一人，主持省内事务。
尚书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部。部的长官为尚书，副长官为侍郎。每部下辖四司，司长官为郎中，副长官为员外郎。六部及各司职掌见表2。［15］唐代六部分为三等：吏、兵为前行，刑、户为中行；礼、工为后行。各部官员的升迁即按后、中、前的次序递进，这就造成中唐以后六部尚书成为官员迁转的资历，不一定能表示实在的职务。
表2 唐代六部及诸司职掌表
3．朝廷的其他事务机构
唐代的中央职官可分为台省官和卿监官两类，前者指三省及御史台，属于政务职官；后者指九寺五监，属于事务性职官。
唐代九寺是从汉代的九卿演变而来的，但其权位与职掌已经同汉代九卿大不相同了。唐代九寺是：太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府；五监是：国子、少府、将作、都水、军器。寺的长官称“卿”，监的长官多称“监”。这些卿监官的政治作用都有限。这里需要说明的是，大理寺与刑部分工不同。大理寺负责审理中央百官犯罪和京师徒刑以上的案件，判决后要送刑部复查，死刑则呈送皇帝批准。刑部则负责全国的司法行政和审判重大案件，凡地方的死刑案件要送大理寺复查。
此外还有秘书、殿中、内侍三省，其长官也都称“监”。秘书省掌管经籍图书之事，下领著作局和司天台。殿中省和内侍省为内廷掌管皇帝诏旨传递和衣食起居等事的机构。
4．御史台
唐代御史台为最高监察部门，设御史大夫一人为其首长，以御史中丞为其副。
御史台下设台院、殿院、察院。
台院 有侍御史六人，掌纠察百僚、弹劾不法；审判皇帝特命的案件，并与门下省的给事中、中书省的中书舍人分直朝堂，受理冤讼，号称“小三司”。侍御史还有专人分管御史台官署的日常杂务。侍御史在诸御史中地位最高，职权最重。
殿院 有殿中侍御史九人，掌殿廷供奉之仪式，纠察朝会典礼失仪和随驾检举非违等事。
察院 有监察御史15人，资历浅者称“监察御史里行”，掌监察地方官吏及尚书省的六部。唐代以“道”为监察区，唐太宗时全国划分十道，玄宗时增为15道。每道派监察御史一人，后来也称巡按使、观察使、按察使等。
御史台三院的设置与明确分工，说明中国封建社会的御史监察制度已经发展成熟。为了保证御史能够独立地行使弹劾权，唐代改变了过去由御史台长官选任御史的做法，而由吏部选任，有些御史还是由皇帝亲自任命的。御史除了具有监察职能外，还有一定的司法审判权，这是中国御史监察制度的一个特点。这种情况除了前面提到的小三司外，如遇有特别重大案件时，可由大理寺卿、刑部尚书、御史中丞共同审理，称为三司推事。
5．地方官制
唐朝的地方官制，一般说安史之乱以前是州（府）、县二级制；至唐中后期则演变为道、州、县三级制。唐代的州、县都根据当地的地理位置、辖境大小、户口多少以及经济发达程度划分为不同等级。
州的长官为刺史。唐玄宗时一度改州为郡，长官称太守。刺史之下有别驾、长史、司马等官，称为上佐官，他们没有职权，朝廷往往以其品高俸厚安置闲散官员。但是如果刺史缺员，上佐官可以代理州事。刺史之下还有司功、司仓、司户、司法、司兵、司田等曹参军，负责处理各方面的政务，由录事参军事统领。这些官称为判司，具有实权。
县的长官统称县令，其下有佐助之官县丞，有分判众曹、催征租赋的县尉，有掌管文书簿计的主簿等官。
唐代的首都长安和陪都洛阳设府，长官为牧，一般由亲王遥领，实际主持政务的是尹。后来又增加了一些府，都以府尹主事。其下还有少尹、司录参军事等官。唐高宗及武后多居洛阳，因此那里的职官建置略同长安。虽然以后诸帝很少再去洛阳，但其职官衙署并未撤除，只是空存其名，不具实职。
又有都督府，属于大军区性质，管十州以上的称大都督府。长官大都督一般以亲王遥领，由长史主其事。一般的都督皆兼任所在州的刺史。安史之乱后，由于地方节度使势力的膨胀，都督府实际上已不存在了，而“都督”也只成了“赠官”。
唐朝中后期节度使势力大增，发展成割据一方的地方分裂势力，最终导致了唐朝的灭亡。
唐玄宗时为了加强边防的军事力量，在沿边设置八个节度使，统辖边地军队，本是军事将领。安史之乱爆发后，中原用兵，于是内地也设节度使。为了适应战争形势的需要，节度使不仅领兵，而且兼任所在州的刺史，兼理民政。后来节度使又都加京官和御史大夫头衔，又兼观察使（原为监察官员，后渐兼理民政，统管一道或数州）、营田使、度支使等，于是集军、政、财、监察诸权于一身，成为割据一方的藩镇。中唐以后，节度使的辖区也称道，后来全国划成四十余道。这时的道已不是唐初那种单纯的监察区划，而成为实际的行政区划了。这种道也称为方镇。所以节度使对所属各官大多是自行任命的，除了设置原有的武职、文职官员外，还有一套幕僚班子。节度使把许多重要的职务委派给这些幕僚去担任，于是称他们为差遣官。这些幕职人员未经朝廷任命，有些差遣也非正式职官，无品阶，这就要向朝廷申请，授予他们郎官、御史等头衔。
这种办法称为“检校”。检校原为查核、察看之意。东晋最早设置检校御史，掌地方监察。至唐初，为暂时代理某官的意思；玄宗以后变为加官性质，凡加“检校”之官，皆无实职。
三、隋唐的品阶勋爵制度
为了区分各种职官地位的尊卑，隋唐时期还建立起一套比较完备的品阶勋爵制度。
1．职事官和散官
隋唐职官的名称可分为职事官与散官两类。中央的三省六部、九寺、五监和地方的州、县各官，都有明确的职掌、权限，它们属于职事官。另有一些官称，只能表示官员的身份地位而无实际的职权，叫做散官。
对于职事官按品阶划分等级。隋文帝时定为九品30阶。炀帝时取消上、下阶的分法，只把九品分为正、从，共18阶。
唐朝又恢复了30阶，只是正一品不授人，实际是29阶。对于每一阶给予一种官称，就是文散官的官称（见表3）。此外还制定了武散官31阶，这里不再详举。
表3 唐代文散官阶表
职事官都是流内官。对于官府中的胥吏来说，则属于流外官和视流外官，也各按九品分等。这些流外官经过一定的考课，可以升入低级的流内官。
在隋唐，九品以上职事官都带与品阶相应的散官称号，叫做“本品”。如果本品高而职事官低时，称为守某官，如果本品低而职事官高者，称为行某官。官员的待遇都以散官品级而定。
2．勋官与封爵
勋官原是赏给立有战功将士的荣誉称号，后来也赏给文职朝官。隋文帝定勋级十一等，唐高宗时确定为十二转（见表4）。勋官只是虚名，既无职权，也没有固定待遇。
表4 唐代勋官十二转
隋唐都实行九等爵制，爵名略有不同。表5为唐代爵位级别表。表中所列食邑户数只是虚名，称为虚封。只有特别标明“食实封”或“真食”时，该官才能得到实在的封户，向他们收取租调。这种实封的经济利益可以世袭。
表5 唐朝爵位表
3．俸禄
唐朝官员的俸禄包括禄米、俸料、土地三大项。
唐朝官员的禄米数量比隋朝有所减少，以年计数，分18级发放，外官比京官减一等。若官员年终考绩得上等的，还可以获得奖禄一季或一年。官员每月还有月俸钱以及作为饮食杂用补贴的料钱，称为俸料钱。
唐朝官员还按品级得到职分田，如一品为12顷，递减至九品为2顷50亩。如被免官，要退出这些田地。从历史文献记载看，政府不一定实授这些田地，于是折合成粮食发给。
隋唐还规定，根据官员的散官品阶，决定官员的不同服饰。因此从官服的颜色、冠的形制、笏板的质料和佩戴的饰物上，就能看出官员品阶的高低。佩戴的饰物主要有腰带和鱼符。鱼符源于古代虎形兵符，以显示官员的权力。唐代因避讳，改为鲤鱼符，并有鱼袋盛放（武则天时，一度改为龟符、龟袋），规定五品以上官员必须随身佩戴。了解官品同服饰的关系（见表6），对于我们正确理解历史文献、诗文等是有帮助的。
表6 唐代品官服饰表
四、五代十国官制
五代十国官制大体沿袭唐制，朝廷以三省六部为主干；地方官制也是州、县两级，州设刺史，县设县令，重要城市设府。
变化较突出的是枢密院地位提高。唐代宗时设内枢密使，本由宦官担任，掌传递诏旨密奏。唐末改由士人充任。至后唐时，枢密院长官枢密使可参议军国大政的决策了。后周规定枢密院专管全国军事，不管民政。这种情况进一步发展，就形成了宋代中书、枢密对掌文武二柄的职官体制。
五代十国的各个政权是唐末藩镇割据势力的延续，他们依靠武力维持统治，因此对于麾下的幕僚给予重用，对于许多重要职务作为临时差遣委派幕僚去做，这样就使旧有的一套正式官职近于虚设。这时期的官制虽然基本沿用唐制，但各朝又有不少变化。
第五节
宋朝的二府制及辽金元官制
一、宋朝中央职官的二府制
宋朝的官制是以中央朝廷的中书门下和枢密院分掌政、军大权的二府制为其特征的。
1．宋朝的宰执
宰执是指宰相和执政。北宋初年只有“同中书门下平章事”或“同中书门下二品”的宰相。后来又以“参知政事”作为副宰相。宋代宰相大体有五次变动，见表7。北宋哲宗时，在宰相之上又设“平章军国重事”一职，专以之优礼德高望重的老臣，可以免去日常事务，只是参谋军国大政。实际上这样的老臣并不参与朝政。但是南宋的情况有所不同。
表7 宋代宰相名称变更表
宋代的宰相不专用三省长官，在三省之外另设宰相的办公机构于禁中，称为政事堂或中书门下，也简称中书。
宋代的枢密院是掌管全国军务的最高机构，以枢密使、枢密副使为其长官，有时不任命使和副使，而以知枢密院事和同知枢密院事为正、副长官。枢密院又可简称“枢府”，专掌兵籍、虎符，有调动军队的权力，但须经皇帝批准。为了防备武将跋扈，枢密院长官一般由文官担任。此外，为了限制枢密院的军权，全国禁军的管理、训练、戍守等事则归三衙（殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司）统领，但三衙无权调动军队。
在宋代，一般把副宰相“参知政事”与枢密院的首脑称为“执政”，而把宰相和执政合称为“宰执”。
宋初仍设三师（太师、太傅、太保）和三公（太尉、司徒、司空）；徽宗以后废除原三公，而以三师改称三公，又设少师、少傅、少保，称三孤。三师、三孤虽然名义尊贵，都只是赠官，徒有虚名。
2．宋朝的三省六部
宋初，由于中书门下和枢密院掌握了朝廷的军政大权，所以中书、门下、尚书三省形同虚设，三省长官也无实权，这是宋代官制的一个特点。宋代的官与职、差遣相脱离，三省基本上是名存实亡了。
宋神宗元丰改革官制时，依照唐朝的制度，重新恢复了三省六部的职权。
3．三司的设置
宋初，既然六部已是虚设的官署，于是另外设立三司为管理国家财政的机构，以三司使和三司副使为长官，总管盐铁、度支、户部三司。盐铁掌管全国矿冶、茶、盐、商税、河渠和军器制造等；度支掌管全国财政收支；户部掌管全国户口、赋税、榷酒等事。每司之下设有数案，处理具体事务。三司总管全国财政，权力很大，地位仅次于二府，号称“计省”，三司的长官被称为“计相”。王安石变法失败后，三司的职权归还给户、工二部。
4．台官和谏官
宋朝设御史台为最高监察机构，依唐制下设台院、殿院、察院。虽然以御史大夫为御史台最高长官，但只作为加官授人，因此御史中丞便成为真正的长官，称为台长。
宋代御史的任用由皇帝直接掌管，宰相不得过问。御史每月必须奏事一次，称为“月课”。如果上任百日之内无所纠弹，就要被罢黜，或出任外官，或罚其俸禄，名曰“辱台钱”。又许御史“风闻弹人”，这就助长了御史滥弹之风。后来为了限制御史的权力，又给尚书省以“掌奏御史失职”之权，使台、省互相牵制。
宋朝的监察御史并不监察地方，地方官吏主要由地方的通判、转运使进行监察。
唐朝在中书省和门下省中都设有谏官，主要是对皇帝提出规劝和批评。北宋初设置谏院，有知院官六人，又有司谏、正言等，他们的职责已不是纠正皇帝的过失了，而是举发臣下的不法。这样谏官的职责同台官就没有两样了，形成台谏合流的趋势。元丰改制时，撤销了谏院。
二、宋朝的三级地方官制
宋朝最初是州、县两级地方官制，宋太宗以后发展为路、州、县三级制度。
宋代最低一级的地方行政机构是县，设县令为其长官。由于常常派京官带本官的职衔去掌管一县之事，称知某县事，简称知县。还有县尉，负责一县的治安。
县之上为州，州的长官是朝廷委派文职京官前来“知某州事”的，所以又简称知州。为了吸取唐末地方藩镇割据的教训，加强中央对地方官的控制，又由朝廷派通判到各州，名义上是知州的副手，实际上一切州事必须由知州和通判联合签署方才有效。通判位秩低于知州，但可以监督知州，并且可以直接向皇帝报告情况。
与州同级的还有府、军、监。对于首都、陪都及一些重要的地方设府。京师设府尹，以为最高长官，其他的府以知府治事。军也是行政区。宋代在沿边或冲要地区设置许多军，掌管一地的兵、民两政，规模小的由知县兼军使；大的则派京官带原职衔去任职，称知某军，下面有的可辖一两个县。监为冶铁、煮盐等工业区所设。小的监由州、府兼管，大的派京官带原衔来知某监事。
州之上为路，原有监察区性质，后来转变为行政区划。它是由转运司、提刑司、提举常平司、经略安抚司四个部门构成。转运司又称“漕司”，长官为转运使，最初掌管漕运，把各地交纳的赋税送至中央，后来又管监察劾举地方违法官员。提举常平司又称“仓司”，以提举某路常平公事为其长官，掌管常平仓。徽宗时又设“提举茶盐司”，专管茶、盐的产销专卖。提刑司又称“宪司”，长官为提点刑狱使，掌管一路的司法讼狱。以上三司统称监司。经略安抚司又称“帅司”，长官为经略安抚使，掌管一路的军事，常以本路所在的知州、知府充任，其辖境不一定恰好是一路。
此外，宋朝在部分边疆少数民族聚居区，也设有羁縻州、县、峒。
三、宋朝的品阶勋爵及俸禄、磨勘制度
1．品阶勋爵
宋朝的官员仍以九品分级，每品分正、从，四品以下的正、从又分上、下，共29阶。根据这些官阶定出文散官29阶，武散官31阶，每阶有固定的官称。这些官品阶级的作用不大，只能决定官服的颜色、佩饰等。宋初规定的官服颜色制度一如唐朝。神宗改革时，改为九品18级；官服颜色也改为四品以上服紫，六品以上服绯，九品以上服绿。宋朝官员的服饰中无鱼符，但有鱼袋，袋上饰有金银鱼形，系于带上，垂于身后，可显示官品之贵贱。官员佩戴鱼袋的做法，宋以后就取消了。
北宋徽宗时，又确定文散官为37阶，武散官为52阶，同时又有内侍官12阶、医官14阶。
宋朝的爵位定为12级，也都是虚衔。宋朝的勋制同唐朝一样分为12级，各级的名称也同唐朝一样。
2．官员的俸禄和祠禄官
宋代官员的俸禄，除了俸钱、禄米之外，还有茶酒钱、职钱、给券（差旅费）、厨料、薪炭、马匹刍粟乃至仆人的衣食等等。对于高官来说，俸禄尤其优厚。仁宗时，朝廷还正式颁布了《禄令》，对各级文武官员的俸禄作了详细规定。宋朝官员还有“职田”，依官阶高下可得田四十顷至一二顷不等。
宋代的封爵有食邑，从1万户到200户，但都是虚数；只有“食实封”才有实在利益。食实封从1000户到100户，共分7等。实封1户，每日计钱25文，朝廷随月俸一起发放。“食实封”不世袭。官员有食邑的并不限于封爵，凡是高级官员都可能得到皇帝赐给的食邑。
朝廷对于退休的官员，为了让他们能继续享有丰厚的物质待遇，往往给他们一个管理道教宫观的名义，使他们可以借此领取俸禄，一般称为某某宫使、提举某处某宫某观等，称为祠禄官。有时也对这样的官员授予馆阁的职衔，以修书撰史的名义领取俸禄。
3．考课磨勘制度
按照唐朝制度，吏部的考功司负责对官员政绩的考课。北宋前期，考功司失去了这样的职权，另设审官院，主持对京朝官的考核与升迁；设考课院负责对地方州县官员、幕职的考核与奖惩。神宗元丰改制时，把这些职权又归属到吏部。
四、宋朝的寄禄官和差遣制
宋代职官制度的一大特点是，官员被授予的“官”同他实际担任的职务即所谓差遣，是不一致的。北宋建立时，留用了大量的各国旧官吏，为了稳定政局，朝廷保留了他们的官位、俸禄，但是又不让他们掌握实权；另一方面，为了避免政变篡权的重演，对于宗室、外戚、勋旧等也给予高官厚禄而不给他们实权，这样就造成官和职务相脱离的现象。“官”只决定官员的俸禄、赠官、叙封、恩荫等待遇，被称为正官、本官、寄禄官；另一方面，差遣才是朝廷委派的具体职务和实际权力。这时诸如左右仆射、六部的尚书、侍郎、各寺监的卿监等官，就都不再具备原来的职权了，如果没有皇帝的特许，这些官员都不能管本官署的事，而各官署的工作要由朝廷“差遣”其他官员来担当。官员如果没有朝廷委派的差遣，就只能领俸禄而无事可做了。
在宋代，凡是属于差遣性的职务，常在前面加判、知、权、直、试、管勾、提举、提点、签书、监等字样。宋代官和差遣的分离，一方面有助于使有才干但资历浅的官员受到重用，使无能的高级官员交出权柄；但是另一方面也造成任官冗滥，官府重复，机构庞大，最终加重了人民的经济负担。
宋代的高级官员除了被授予官和差遣外，还往往带有馆阁学士头衔的“职”。馆阁指昭文馆、史馆、集贤院和秘阁，有大学士、学士、待制等，是授予高级文官的荣誉称号。还有一些殿阁学士称号也是为优礼文臣而用的。例如观文、资政两殿大学士，一般授予前任宰相，观文、端明殿学士多授予前任或现任执政。又如龙图阁、天章阁等本是收藏某皇帝的御书、御制文集和各种典籍的地方，都设学士、直学士、待制等，名义上是管理这些收藏，实际上也是作为皇帝文学侍从的虚衔。宋代朝臣出任外官时，常常带这样的职衔。
五、辽、金的官制
1．辽朝官制
北面官 设有北、南枢密院，有枢密使、知枢密院事等为其长官。北枢密院掌管全国军政，类似唐朝的兵部；南枢密院掌管铨选、丁赋等政。枢密院下还设北、南宰相府（这是中国历史上第一次把“宰相”作为正式官名），北、南宰相都由皇族耶律氏和后族萧氏所把持。此外还有北、南大王院、宣徽院、敌烈麻都司、夷离毕院等。《辽史·百官志一》说：“北枢密视兵部、南枢密视吏部，北、南二王视户部，夷离毕视刑部，宣徽视工部，敌烈麻都视礼部，北、南府宰相总之。惕隐治宗族，林牙修文告，于越坐而论议以象公师。”
南面官 多仿唐制，也有三省六部、各台、院、寺、监、诸卫等官，多用来安置汉人的，但是并无实权。
地方的燕云十六州等汉人居住区，实行州、县两级制，州长官为刺史，县长官为县令。
2．金朝官制
金朝是女真贵族建立的政权。金初，熙宗进行了一系列的政治改革，废除了奴隶制的贵族会议，采取了封建的中央集权的政治体制。
金朝实行一省制，只设尚书省为全国最高行政机构，不设中书、门下二省。虽以尚书令为最高行政长官，但仅是皇族贵戚的荣誉衔，因此下面的左右丞相便成为实际的宰相了，又有“平章政事”也为宰相。再下有左右丞、参知政事为执政。汉人可担任执政。
金初还改变了过去部落组织猛安、谋克为兵民合一的制度，设置枢密院，主管全国军事，以枢密使、副使总领院事。还设御史台为全国最高监察机构，以御史中丞为首脑，掌管监察和重大案件的审理。
金朝的地方行政仿照辽、宋制度，建立路、府、州、县四级体制。路设兵马都总管统领军兵；路治所在的府称总管府，以兵马都总管兼府尹。各州刺史、节度使既领兵也管民事。县设县令只管民政。
六、元朝职官的一省制
1．中书省总领朝政
元世祖忽必烈即位后，废除了过去的部落首领会议制，参照宋、金旧制，建立起一套完整的封建官僚机构。《元史·百官志一》记载当时的职官制度时说：“其总政务者曰中书省，秉兵柄者曰枢密院，司黜陟者曰御史台。体统既立，其次在内者则有寺、有监、有卫、有府；在外者则有行省、有行台、有宣慰司、有廉访司。其牧民者则曰路、曰府、曰州、曰县。官有常职，位有常员，其长则蒙古人为之，而汉人、南人贰焉。”这表明，元朝的中枢权力汇集于中书省、枢密院和御史台。
元朝设中书省总领朝政，其间虽三次设置尚书省与之并立，但不久就都撤去了。中书省长官为中书令，必以皇太子担任，但也是虚衔，实际是以左右丞相、平章政事为宰相，下有左右丞、参知政事为副宰相。右丞相必以蒙古人充任。
枢密院为全国最高军事机构，枢密使例由皇太子兼领，也是虚衔，实际上由枢密院副使、同知枢密院事主持院事。
御史台为全国最高监察机构，以御史大夫、御史中丞各二人为其长官。下设殿中司和察院。殿中司以殿中侍御史统领，掌管纠察朝会失仪及百官过失。察院设监察御史若干人，掌监察地方，以后改称肃政廉访使。元朝将全国划分为22道监察区，凡燕南、河北道等内八道，由察院派肃政廉访使常驻地方，负责监察。其余各地由行御史台负责（见后）。
朝廷设有宣政院，专管宗教及吐蕃等少数民族事务。
2．元朝的行省、行台制度
为了便于统治，元朝把全国划分为11个大区，由中书省的派出代表机构“行中书省”主管各大区的军政大事。这样，行中书省就成了地方最高一级的行政管理机构了。此外，邻近大都的一部分地区称为“腹里”，直属中书省管辖。各行中书省的官员设置，与中书省大体相同，也有丞相、平章政事、左右丞等。今日中国地方的最高行政区划为“省”，即本源于元朝的“行省”。
在监察方面，元朝也在地方设置江南和陕西两个行御史台，为中央御史台的派出机构，分掌江南十道、陕西四道的监察。行御史台简称外台、行台，也设有御史大夫、御史中丞等官长。
此外，为了战事的方便，元朝在地方也设有行枢密院作为枢密院的派出机构。
3．元朝的地方官制
元朝的行中书省虽为中央派出机构，后来实际上成为地方最高一级的行政机构了。行省之下，一般为路、府、州、县四级，它们的长官分别为总管、知府、知州、县尹。在部分地区，行省和路之间设有宣慰司，以宣慰使为长官，掌管军民之政。
元朝的各级地方行政机构中都设置达鲁花赤（监临官）一员，以防备汉人，并握有实权。
第六节
明朝的内阁制
一、明朝的内阁与九卿等官
1．内阁制的确立
明朝建立初期，职官设置沿袭元朝，中央以中书省、都督府、御史台分掌行政、军事、监察。洪武十三年（1380），朱元璋撤销中书省，并规定永不设丞相，于是一切政务统归六部，由皇帝直接辖制。因政务繁多，朱元璋从翰林院等文翰机关指派官员加殿阁大学士衔，协助皇帝阅看奏章、草拟诏旨。明成祖时，命翰林院官员入值文渊阁，开始参与机务。仁宗、英宗以后，学士们多是几朝元老，权位愈重，这时内阁已类似唐朝的政事堂了。明世宗嘉靖以后，则“朝位班次，俱列六部之上”［16］，俨然是宰相之职。由于朱元璋有不准设丞相之约，于是人们称大学士为辅臣、阁老，对首席辅臣则称首辅、元辅。由于翰林学士仅为五品官，于是对内阁大学士多加六部尚书、侍郎等衔，以提高其地位，实际并不真管该部事务。凡大学士兼六部尚书者，一般尊称为“阁部”。
尽管内阁大学士类似于过去的宰相，但是仍与宰相有差别。因为内阁并不是一个正式的最高行政机构，六部也不是其下属部门，内阁仍带有皇帝私人秘书、顾问的性质。内阁的权力主要体现在“票拟”上，即对各处上呈的奏章提出处理意见，根据皇帝旨意草拟诏令，经皇帝批准后交六部办理。另一方面，内阁还要受制于宦官的“批红”。明朝宦官机构有四司、八局、十二监，其中司礼监的秉笔太监可代替皇帝用朱笔批示奏章公文，这叫做批红。这种做法为宦官弄权提供了方便。为此，内阁辅臣们往往也要俯首听命于宦官。
2．明朝的九卿
作为朝廷的诸卿，明清两朝都称为某寺卿，而所谓九卿也有了变化，是专指六部尚书以及都察院都御史、通政使、大理寺卿。
明朝六部的名称和职掌与过去基本一致。废中书省后，六部直接向皇帝负责，地位得到提高，各部尚书、侍郎的官位品级也得到提升。
通政使司设于洪武十年（1377），以通政使为其长官，掌受内外臣民之奏章建言或举告不法等事，并呈报皇帝。所以这是一个下情上达的机构，起着重要的作用。
大理寺以大理寺卿为首长。明朝大理寺不掌审刑，专门负责对重大案件的复核，这一点与唐宋作为最高审判机构完全不同。但是如遇有重大案件，则由大理寺、刑部、都察院共同审理，称为三司会审。如遇特大案件，又要由上述三法司会同各部尚书及通政使共同审理，称为圆审。
都察院是明朝的最高监察机构，详情见后。
3．明朝的五军都督府
卫所是明代军队的基本编制单位，其防区在一府之内的设所，一府以上的设卫。各地卫所的军队受所驻省的都指挥使管辖，而各省都指挥使又归中央五军都督府统领。
关于中央朝廷的其他行政机构，过去的诸卿在明朝只保留了五个，其长官也改称“寺卿”，它们是：大理寺、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺。它们与国子监、钦天监合称五寺二监。此外还有翰林院、宗人府、詹事府、太医院等。
永乐十九年（1421），明成祖迁都北京，南京称为留都。迁都后，南京原有的各种官僚机构大多保留下来，与北京的中央职官相重复，但南京的一套职官缺少实权，常常被用来安置闲散或遭贬斥的官员。在明朝的政治斗争中，南京各官往往结成势力，与北京方面相角斗。
二、明朝的都察院
与都察院并立的监察机构还有六科给事中，负责稽核中央六部及其他机构事务，还可参与廷议和重大案件的审理。所以给事中虽位卑但权重。
此外如锦衣卫、东厂、西厂，虽有一定的监察职能，但实为特务机关，不能看成是正式的监察机构。
三、明朝的地方官制
明朝地方行政系统为省、府（州）、县三级制。洪武九年（1376）改行中书省为承宣布政使司，但仍习惯称省。当时除南、北直隶外，全国共分13布政使司即13省。布政使司设左右布政使为长官，主管一省民政和财政。同时还设提刑按察使司，以提刑按察使为长官，掌管一省司法刑狱，纠劾不法；设都指挥使司，以都指挥使为长官，掌管一省军事，统领全省卫所，布政使、按察使、都指挥使合称三司，三权鼎立，虽可避免地方专权，但又不易相互配合，所以朝廷又往往派遣监察御史和部院大臣以总督、巡抚、巡按等名义去协调各方，解决问题。
省下设府，相当于宋元时的路。京师的顺天府和南京的应天府以府尹为其行政长官，其余诸府则以知府为长官。
府下设县或州，以知县、知州为长官。另有直隶州，地位与府等同，直接隶属于布政使司。
此外，在西南少数民族聚居区还设有土司，管理当地事务，如宣慰司、宣抚司等以及土知府、土知州、土知县等，都由当地头人任正职，并且世袭。这些特区相当于唐宋的羁縻府、州。
四、明朝的勋爵和品秩俸禄
明朝初年，朱元璋便定下“封建诸王之制”，许多宗室子弟被封为王。明成祖时取消了诸王的政治、军事权力，只保留了他们的经济利益。
除了皇室封王外，文武官员封爵只有公、侯、伯三级，不一定都世袭。
明朝的勋多授予高级官员。文勋有10级，武勋有12级。
明朝的官品定为九品18级。又定文散官阶为42等，武散官阶30等。
明初官员俸禄全部给米，偶尔发钱钞。明成祖规定，高级官员以俸禄的十分之四五发给米，低级官员以十分之七八发米，余皆发钞。以后由于钞不断贬值，俸禄又有变动。
明朝官员的袍服，除颜色有区分外，对上面的绣花图案也有不同要求。在服色上，明朝规定一至四品为绯色，五至七品为青色，八、九品为绿色。对于官服所饰图案，规定上绣动物，自一品至九品，文官绣鸟类，武官绣兽类。类似这种做法在元朝已经开始实行，当时规定自一品至七品，在不同颜色的官服上要分别绣上大小不同的花朵，八、九品不绣。
第七节
清朝的职官制度
一、清朝内阁与军机处的设立
1．议政王大臣会议的废除
清统治者入关前，曾有“议政王大臣会议”，由八旗的诸王和总理旗务大臣组成，凡朝廷的军国大政，都要由它讨论和决策。这说明，议政王大臣会议是满洲贵族控制朝政、维护自己利益的特权机构，这必然同封建的中央集权和君主专制发生矛盾和冲突。所以清王朝统一中国后，封建皇帝便通过允许蒙、汉大臣参加议政和设立内阁等办法，逐步削弱议政王大臣会议的权力，并最终于乾隆五十六年（1792）明令正式予以裁撤。
2．清内阁的设立
清朝入关前，朝廷设有内三院，即内国史院、内秘书院、内弘文院，分掌记注皇帝起居、编立史册、撰写实录、草拟国书制敕及为皇帝进讲等。内三院设大学士、学士等，可参预国家机要。顺治十五年（1658），清朝改内三院为内阁，设大学士，加殿阁头衔，满汉各半。并且仿照明朝制度，规定凡各处官员上呈的奏章，先由内阁代拟批旨（替皇帝拟出几种处理意见），再进呈皇帝；对于皇帝的诏令，也由内阁下达六部等衙门执行。开始时，由于规定大学士仅为五品官，至使内阁的权势反而低于原内三院。但是由于清朝皇帝利用内阁抑制议政王大臣会议的权势，使内阁的地位不断得到提高。雍正时，内阁大学士的官位品级升为正一品，成为朝廷的最高级官员了。不过，自军机处成立后，取代了内阁的许多职权，内阁官员也只是处理一些例行公事了，这时的“大学士”也成了文臣的一种荣称。
3．关于南书房
南书房在乾清宫的南庑，原是康熙皇帝读书之处，后来又选召翰林等官入内当值，称为“南书房行走”。康熙皇帝在闲暇时，便由他们陪侍赋诗作画等，进而参预机务，秉承皇帝旨意，起草诏令，一度成为发布政令之所在。不过，南书房只在康熙帝时才具有这种特殊地位。
4．军机处的设立
军机处设军机大臣，称为“军机处行走”、“军机大臣上行走”，无定员，多者六七人，一般以特选的大学士、尚书、侍郎等官充任，清末也有亲王入选。领班的军机大臣叫做“首揆”。
军机大臣在军机处轮班值日，准备皇帝随时召见，商议军国大政。军机大臣也要根据皇帝意见拟定谕旨，发布到有关部门，叫做廷寄。当时，内阁发出的各种文件叫“明发”，相比之下，军机处的廷寄较明发具有勤、速、密的突出特点。
对于资历浅的军机大臣，授予“军机大臣上学习行走”，其地位稍低，班次在后。军机大臣的僚属称为军机章京，俗称小军机，主管军机处的日常文书工作、撰拟谕旨、文稿等。
二、其他中央行政机构
清朝中央行政机构的设置和职掌，如六部、九卿、五寺、二监等，都和明朝一样，只是理藩院为清朝所特设。
理藩院，设尚书、侍郎为正副长官，专门掌管蒙古、西藏及新疆各地少数民族事务。此外，理藩院也分管部分外交、通商事务，如设俄罗斯馆等，直至咸丰时才把外交、通商等职掌划归总理各国事务衙门。
三、清朝的都察院
清朝的都察院同明朝一样，是全国最高监察机构。以左都御史、左副都御史为正、副长官。明朝作为独立的监察机构六科给事中，在清朝归并入都察院。
清朝把全国划分为15道监察区，都察院设15道监察御史分掌稽核各道的刑名案件等，并且有权稽查在京各衙门事务。
都察院还在京城设五城察院，分东、西、南、北、中五城，每城设一衙门，以巡城御史为长官，专查京城地方的机构和官员。
此外，清朝督察院还设有宗室御史处，专门稽查宗人府事务；设稽查内务府御史处，专门稽查内务府事务。
四、清朝的地方官制
清朝的地方行政机构一般可分为省、府（州、厅）、县三级。
省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督和巡抚在明朝都是属于都察院的差遣职官，在清朝则成为正式的地方高级官员了。
总督一般管辖两省至三省，但四川总督就只管四川一省。总督例兼兵部尚书和都察院右都御史衔，这就使他掌握了数省的行政、军事、监察大权。总督又可称为“制军”、“制台”。
巡抚为一省的最高军政长官，例兼兵部侍郎、都察院右副都御史衔，这样便有权统管全省的行政、军事、监察等大权了。巡抚又可称为“抚军”、“抚台”。
督、抚之下设布政使，掌管一省的财赋、民政。布政使又可简称藩台、藩司。
又设按察使，掌管一省的司法、监察以及驿传事务。按察使又可简称臬台、臬司。
清代对于督抚、布政使、按察使，可合称三大宪。
清初，布政使下设左右参政、参议，驻守在某一地方，称为守道；又按察使下设副使、佥事等，可去分巡某一地方，称为巡道。乾隆时裁撤上述参政、副使等官，专设分守道、分巡道，带兵备衔，管辖府州，成为省和府州之间一级机构，叫做道员。在名义上，道应是省的派出行政机构。清朝还设立一些专业道员，如负责河务的，负责盐、茶、粮的等。
省下设府，以知府为行政长官，掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。此外，顺天府和奉天府，分别是京城和陪都，地位较一般府要高，设府尹为其长官。
五、清朝末年的官制改动
清朝后期，西方帝国主义闯进了中国的大门，他们借口通商，一步步侵夺中国的主权。这时一些人想通过变法维新达到富国强兵的目的。新的形势迫使清政府对封建的职官制度不得不做某些调整。政府部门有增有减，有的改名。但是已经丝毫不能挽回整个封建制度的垂死命运了。
六、清朝的爵禄品级和官员服饰
1．清朝的封爵
清朝的封爵分为王爵与世爵两套。王爵也称为显爵，是封给满族宗室的，最初为12等，乾隆时增为14等，见表8。当然表中出现的只是体现了名号上的等级差别，并非实指。另一套世爵是封给功臣贵戚的，见表8。这些爵位中，有的又再分为一、二、三等。清朝取消了勋，有些勋名用于爵名了。
表8 清朝爵号表
［17］
2．清官的品阶
清朝文武官员都分为九品，每品有正、从，共18级。清朝的文武散官官阶也是18级。见表9。由于品级的不同，朝廷授官的规格、使用的授予文书形式也不同。
表9 清朝文武官品阶表
3．清官的俸禄和服饰
清朝官员无论满汉、文武，其俸禄一律按品级定高低，以俸银和禄米发给。在外武官不支禄米，折合薪银发给。官员们除了正俸外，还有皇帝赏赐的“恩俸”以及养廉银等。
表10 清朝冠顶、补服饰物表
此外，清朝高级官员帽顶后面还拖着一束孔雀翎毛，称为花翎。翎上的圆圈状花纹叫眼，于是又以眼的多少显示等级，有单眼、双眼、三眼之分。
自唐朝以来，明黄色（淡黄）成为皇帝的专用颜色，这是出于五行说以中心属土，色尚黄的理论。
由于清统治者信奉佛教，佛教的念珠也影响了清朝官员的服饰。清朝规定，官员在穿朝服时，都要在颈项上佩戴108颗圆珠，称为朝珠。不同品级官员的朝珠质料与穿珠丝线的颜色也都不同。
* * *
［1］ 《史记·五帝本纪》。
［2］ 郭沫若《金文丛考》。
［3］ 《左传·僖公二十四年》。
［4］ 《左传·成公二年》。
［5］ 《史记·齐太公世家》。
［6］ 《汉书·百官公卿表》。
［7］ 《汉书·中山靖王传》。
［8］ 《汉书·诸侯王表序》。
［9］ 《晋书·职官志》。
［10］ 《宋书·百官志上》。
［11］ 《通典·职官六》。
［12］ 同上。
［13］ 《唐六典》卷一。
［14］ 同上。
［15］ 引自左言东《中国政治制度史》，浙江古籍出版社，1989。
［16］ 《明史·职官志一》。
［17］ 清初，由八个和硕（满语“部落”）贝勒（爵号）共议朝政，称为八分。以后定14等爵时，将七、八等定为属于八分的公爵，九、十等为八分之外的公爵。