关于国家性质的各种问题，英美学者大半认为属于政治学的范围，宪法书中往往略而不论；欧洲大陆学者，则更有所谓国家学（Allgemeine Staatslehre，théorie générale de l'État）者，常以此项抽象l问题为其研究对象。本书侧重在研究现代宪法上的各种具体问题；对于这些抽象问题，因不欲详细讨论。可是这些抽象问题的研究与宪法的研究，亦不是可以截然分割的。如果我们对于政治学或国家学上所讨论的问题，缺乏相当的知识，我们对于一种宪法的全部精神或其一部分的条文，或竟亦不能完全了解。譬如普鲁士旧宪法（1851—1918）便建筑在主权属于君主这一个原则上；美、法、比等国的现行宪法，则建筑在主权属于人民这一个原则上；我们如果不觉察这种事实，或不了解这些原则的涵义，我们便不能明瞭这几种宪法的根本精神；对于他们的条文，有许多地方，容或也不能得着一个正确的见解。这些原则，便是政治学上或国家学上所讨论的问题。有些学者只将政治学或国家学看做宪法学的一部，就是因为这个缘故。因此，我们对于国家的名称、要素、主权与根据诸问题，亦辟专章，为简括的讨论。至于政体的区别问题（如君主制与共和制的差异，联邦制与单一制的差异，议会内阁制与总统制的差异等），政府职权的划分问题（立法、司法、行政三种职权的性质以及三权分立的原则等），通常虽亦为政治学或国家学上所讨论的问题，本章则略而不论；因为本书第四编论及国家机关及其职权诸章时，对于那些问题，尚须为比较详细的说明。
第一节 国家的名称
表示国家这种组织的名称是随时代而异的。一个时代的政治组织，有一个时代政治组织的特点；表示国家的名词，其字义亦往往与当时政治组织的特点相应。
中文中表示国家的名词，为“国”、“邦”等字；此二字之起源，说者以为俱出于中国封建制度产生时期。求诸此二字的字形与夫经籍上此二字的旧义，此说颇有根据。封建时代的政治观念，自然要偏重土地这一个要素，所以国字的古文为□，或囶，邦字的古文为 ，或邫；古文的字形亦显然偏于土地这个要素。考之旧籍，如《孟子》所云，“大国地方百里，次国地方七十里，小国地方五十里”；又如《周礼》所云，“大宰掌邦之六典以佐王治邦国”（注云，大曰邦，小曰国），则国邦等字固亦俱指当时封建诸侯的领域而言。《释名》训邦字为“封也，封有功于是也”，则意尤显明。
先秦封建时代，称天子所治曰“天下”，诸侯所治曰“国”（或“邦”），卿大夫所治曰“家”；《孟子》下列数段：“天子不能以天下与人”；“人有恒言，皆曰天下国家，天下之本在国，国之本在家，家之本在身”；及“王曰何以利吾国，大夫曰何以利吾家，士庶人曰何以利吾身”，都明白地把“天下”、“国”、“家”表示三种不同的意义；其所表示，便即天子、诸侯与大夫三种阶级的治域。此外虽亦有将国家二字联用，而意义较欠明豁之例，如《孟子》“国家闲暇，及是时，明其政刑，虽大国必畏之矣”，又《大学》“长国家而务财用者，必自小人始矣”之类，但照《孟子》、《大学》及《中庸》各书中较普通的用法，则国家二字决非专指一物。国家二字的成为单独名词，当在先秦封建制度废止以后。
西文中的国家称谓，亦经过许多的变迁；其种种称谓亦常与其时代的政治组织相适应。希腊罗马古代的国家领域，均以城市及其近郊为范围，当时各国，不外是一种“市府国家”（city-state）；所以希腊人称国家为πέλoς，罗马人称国家为civitas，两者俱是城市之意。到了欧洲中世纪封建制度时期，政治权与土地所有权发生密切关系，于是land（土地之意）乃成为国家的普通称谓；至今德人尚称国会为Landtag，称国法为Landesgesetzen者，盖即沿此旧日称谓而来。15世纪以后，欧洲封建制度衰落，英德法意人士，乃逐渐采用State（英语）、Staat（德语）、État（法语）、Stato（意语）诸字，以表示国家。这几个字，德国学者耶律芮克（Jellinek）以为俱出于拉丁文Status一字，含有既存的纪律（Ordnung）之意。 (1) 然学者对于此项意见，亦颇有否认者， (2) 以上诸字究竟是否为拉丁文Status的变化，似乎尚无定论。
第二节 国家的要素
国家是一个有政治组织的社会。这种社会，一般均认为包涵着下述三种要素：
国家的第一个要素，自然是人民。国家既为人类的一种组织，自然不能脱离人类而存在；凡无人类的荒地，自然不能有所谓国家者存在。可是，关于人民这个要素，亦有数点，尚须简单说明。
人民虽为国家的一个要素，而构成一个国家的人民，实际上却不必都属于一个民族。在英、美、法各国普通用语中，“民族”（nation）这个名词，往往与“国家”（state）混用；这实在不当。民族一词，诚然亦可有广狭两义。就狭义说，民族即指由同一种族的人类所构成的人群。但解释民族的人，大率采取广义的解释，而不以种性之同一，为民族的必要条件；英人弥勒（J.S.Mill）便以具有“共同情感”（common sympathy）的人群为民族，以“共同情感”的存在，为民族的要件。他的所谓“共同情感”，即一个人群中的分子，愿受同一政府统治，且仅愿受该人群自行组织的政府统治的情感。他认为此种情感的成立，或由于种性的同一，或由于语言宗教的相同，或由于政治历史的相同；就中尤以历史相同，为最有力的原因。 (3) 美人柏哲斯（Burgess）对于民族的解释，与这解释亦复相似；关于现代民族成立的原因，他亦不重视种性的同一，而注重语言的同一。 (4) 然无论民族的要件为何，民族与国家，总不能混为一谈；因为现代国家中，有些国家，无论如何总不能说是一个单一的民族——不列颠帝国便是一个最著的例子。近代人士因多倾向民族主义者，他们的理想国家，自然是“民族国家”（national state）——即由一个民族构成的国家。倾向国际主义的人，却尚希冀一种“世界国家”（worldstate）出现。这些都是理想，我们用不着在这里讨论；我们所要说的，不外是：现代国家中，有的固然可以说是一个“民族国家”，有的却不能说是一个“民族国家”；从这种现实的状况，以定国家的界说，则只人民是国家的要素，民族不是国家的要素。
人民虽为国家的一个要素，但国家的人口，却无一定限度可言。亚历士多德尝以为理想国家的人口当在一万至十万之间；依着卢梭的理想，一个国家的人口，且应不逾一万。然此不过他们两人的理想；决不适宜于现今的情状。求诸实际，则今日号称国家者，大者其人口超过百兆，如中国及苏联等；小者亦往往达四五百万，如瑞士比利时等；最小者则又仅数万，如欧洲的摩那哥（Monaco）等。无论从理论立言，或从事实立言，构成国家要素的人口，并不能有一限度。
国家的又一个要素为土地。现代国家无一不有一种固定的土地。然人类文化开始时期的游牧民族，初无土著观念。即如欧洲弗兰克民族，当其由现时德法毗连的莱因河上流流域内，侵入西罗马帝国境内时，亦只是一种游牧民族；其政治首领，亦只自称为“弗兰克人之王”，并不称为“法兰西之王”。此不过耶稣纪元5世纪事。英国当时亦只以“英人之王”名其元首，“英吉利之王”一名，直至英王约翰时代始行出现。国史中的西域诸国，旧亦有“行国”之称；《汉书》因有“大月氐本行国也，随畜移徙，与匈奴同俗”的纪载。这类民族，虽无一定领土，然亦有政治组织；不过他们的政治组织，只建筑在一种属人的主义之上。如果我们对于国家这名称，作极端广义的解释，则即此类有政治组织而无固定土地的游牧社会，殆亦可称国家。但一切较为进化，与一切已经加入现时国际社会的国家，则都有一定的领域；所以一般学者，不仅承认土地为国家的要素，并且承认国家必须占有固定的土地；国际法家解释国家时，尤其注意土地这项要素。
国家的第三个要素，就是主权。一般人认主权为政治组织的特征。一个社会如果有一个特定人或特定机关，在法律上，又能行使下述两项具有特性的权力，那个社会便成国家；那种权力，便是主权。这两个特性是：其一，那个特定人或特定机关，能决定属于那个社会的一切分子（个人与团体）的权利与义务，并能决定他自己的权利与义务，而不受任何更高的法定权力的支配。其二，那个特定人或特定机关，能以自己的实力，强制那个社会的分子，服从其命令。关于主权的性质，我们于下节，尚当为较详的说明；现在我们所要申说的不外两点：第一，一切非政治组织的社会，如工会，公司之类，是没有与主权相似的权力的，因为那些社会，在法律上，必藉国家的允可及威力，乃能强制社员服从他们的规则，其自身初不具有固有的强制力。第二，即仅就有政治组织的社会而言，国家这个名词，亦只能适用于独立的社会，而不能适用于一个独立社会所属的任何政治团体（如单一国家的地方团体，联邦国家的各邦，殖民国家的殖民地之类）；因为那些团体，纵能规定人民的权利与义务，其自身的权利与义务，仍须受更高的法定权力的支配，其本身初无自主的意志。事实上，联邦国家，固亦有以国家这个名词，名其所属的各邦者，如美国及旧时德意志帝国等；即在理论上，德国学者亦有主张国家这个名词，可以适用于联邦国家的各邦者；但联邦国家的各邦与联邦国家的本身，既非一物，则用同一名称，究嫌混乱。为避除混淆起见，中国用语，对于联邦国家的各邦，大率用“邦”字来表示，而不直称为“国”或“国家”。这自为较妥的办法。
第三节 主权问题
主权问题，是学者间聚讼纷纭的一个问题。我们今特作较详细的讨论，使读者瞭然于各方争论的所在，以及各方意见的大要。
主权一语，国人有称为“萨威棱帖”者；这是西文sovereignty，souveraineté，Souveränetät一字的音译。西文此字渊源出自拉丁字superanus，含有“最高”或“较高”的意味。今人解释主权，因亦往往称为国家的最高权力。但主权这名词虽出自拉丁文，而近代政治学上的主权说，则随16世纪法人鲍丹（Bodin）而成立。他于1576年，在其所著《共和六书》（Six livres de la République）一书中，认主权为国家的要素；他以为凡属国家，必有一种中心机关，对于全国人民享有一种最高权力。依着他的意思，此种最高权力的特质，即在其不受任何人为的法律的限制，而只受上帝的法律或自然的法律的限制。在欧洲中世纪期内，封建制度盛行，教社又与君主争雄，城市以及基尔特（guilds，即职业团体）则往往享有极大的自主权；所以政权分裂，在同一地域内，往往有数种互相抗衡的机关或权力存在。当时所谓国家，实非近代国家可比。到了中世纪末期，封建制度衰落教社势力亦因宗教革命运动而削减，君主的权力，事实上遂渐能直接的控驭全国人民，而确具最高的性质。鲍丹创主权说，其目的即在予当时的事实以一种理论上的基础，而使国王的威权得有所凭藉。鲍丹而后，格老休斯（Grotius）、霍布斯（Hobbes）、洛克（Locke）及卢梭等一班学者，亦相继讨论主权问题。虽则他们的观点各有不同，有主主权在君者，有主主权在民者；但他们全都以拥护国家独立，使其权力内外两不受限制为目的。
主权之说，经两三百年的演变后到了19世纪已成为一种刻板的文章。依照传统的说法，主权有两大特性：一是主权的无限制性，二是主权的不可分割性。这两种特性，因19世纪以来许多新发生或新被注意的现象及事实，久成为学者间争论的焦点。或则从联邦制的存在以攻击不可分之说；或则从国际法的发展，以攻击无限制之说；或则更从非政治团体所享的实力，以攻击国家有无上权力的议论。就令传统的主权说毫无可议，然主权寄于何处，仍为一个极难解答的问题。我们因取主权的限制、主权的分割与主权的所在三个问题，各为简括的说明。 (5)
第一目 主权的限制问题
通常宪法或政治学书中，大率称主权为一种无限制的权力。要决定主权有无限制这个问题，须将问题的意义分析明白，否则讨论便极易混乱。历来学者间对于这个问题的意见分歧，有时就因彼此论点之不能一致。
所谓主权的限制问题，实在包含着三个问题。第一，从事实上讲，主权是否为有限制的权力？第二，从道义上讲，主权应否为有限制的权力？第三，从法律上讲，主权是否为有限制的权力？
一 事实上的限制
从事实上看，主权有否限制，尚不是一个难于解答的问题。主权之为物，在法律上无论如何无限，实际上行使主权的人或机关，是不能不受限制的。这种限制，诚如英人戴雪（Dicey）所云， (6) 可以说有主观、客观两层。所谓主观的限制，即是行使主权者本人良心上的牵制，如恐人民起反抗，或顾惜公理与名誉等；所以即极端专横的君主，亦往往畏惧发生革命、暗杀等情事而有所不为。同时，行使主权者的法律命令，实际上或不尽受人民的服从，有时且因人民反抗，而致失其效力：这是客观的限制。所以就实际言，主权决不是毫无限制的权力；在有些社会，行使主权的人或机关所发布的命令，失效之时，或且较生效之时为多。
晚近多元主权论者，攻击传统的主权无限说，往往亦以行使主权者实际上不能为所欲为，为其论据。盖在现代国家之内，实际上往往有多种团体（最著者为劳动者及宗教的组合），其地位的重要足以比肩国家，其意志足以支配国家的行为。然此究不过事实而已，在法律上，这些团体固仍受行使国家主权者的支配。历来倡主权说的人，大都亦只说主权在法律上无限，并没有说主权在实际上也是一种毫无限制的权力。
二 道义上的限制
在道义上，主权应否有限制，便是一个较为复杂的问题；学者间对于这个问题，意见甚形分歧。但综括的说来，关于这个问题的意见，大致不外主权无限、主权自限与主权有限三说：
其一，主权无限说。依着倡导此说者的意见，国家的权力，在道义上讲，亦无限制。自然，凡有常识的人，决不会说，国家的权力，无论如何行使，都是合理的。就是偏信主权无限主义的人，亦不过是说，私人以及私人团体，对于国家，不能享有任何对抗的权利，国家为保持自己的生存与增进自己的实力起见，可以牺牲私人的任何利益或目的。最可代表斯说者，为海格尔（Hegel）与柴西克（Treitschke）等——即19世纪期内德意志国家主义派的巨子。海格尔认为一个人最高的义务，不在发展他的个性，而在完成他对于国家的义务；因此，任何反抗国家的行为，他以为都不是合理的行为。19世纪期内，许多普鲁士学者，所以认国家的权力，不应受“人权”的限制者，大半也就是受了他的思想的影响。柴西克之承认国家权力无限，则较海格尔尤为露骨。他以为国家行使权力的时候，即在道义上讲，亦可不顾私人的任何目的或利益；他以为国家的权力，只有事实上的限制；换句话说，国家对于人民，事实上能支配他们到什么程度，就可以支配他们到什么程度。在这班极端国家主义者的眼光中，国家的目的，高于一切私人的目的，国家的最高义务，就在巩固他自己的实力，与扩大他自己的实力；至于私人对于国家的对抗权，与夫国家权力应有的限制等问题，在他们学说的系统中，差不多是没有位置的。 (7)
海格尔等之推崇国家，主张主权无限的议论，到了最近，更成了法西斯蒂主义（Fascism）的基石。法西斯蒂认国家为人类最高的组织，人类一切的活动及表现俱须以国家为依归。国家权力，只能为人民造福，所以应不受限制。说国家的权力应有道义上的限制，便等于说，人民在道义上不应求最高的发展。这是法西斯蒂的议论。 (8)
其二，主权自限说。19世纪后半期以来，尚有一部分德国学者，作主权“自限”（Selbstverpflichtung，一称Selbstbindung，又称Selbstbeschränkung，法人则称autolimitation）之说，否认主权之绝对无限。德人叶林（Ihering），殆即首倡此说之人。他以为国家的权力，虽不受外力的限制，却应受自己意志的限制，应遵守他自己所颁布的法律；换一句话，在法律尚未正式废止或变更以前，行使主权的国家机关，应与受主权支配的人民，同受该项法律的拘束，而不得有违反该项法律的措施。这种限制，便即近代所谓“法治”或“法治国”（Rechtsstaat）的精神；因为在近代法治国家中，国家对于人民，非依据既存的法律，便不能有何举措；国家如要人民履行任何义务，尤不能不根据一种既存的法律。然则国家何以应遵守他自己的法律呢？依着叶林的意见，国家之须受这种限制者，乃所以树立法律的权威；没有这种限制，则国家不易诱致人民服从他的法律。商鞅欲行法治，而先立木示信，其用意正亦相同。所以叶林国家必须遵守此种限制之说，只是一个“政策”问题。 (9) 学者间至今服膺主权自限说或大体上表示同情于此说者，尚属不少；譬如耶律芮克与法人马尔伯格（Carré de Malberg）大体上便都采纳叶林学说。 (10) 这种限制，有些学者似认为一种法律的限制，其实不然。任何限制，如果是一种法律的限制，则被限制者于违反限制的时候，必另有一种法定机关，对于他能行使一种法律的制裁。倡主权自限说的人，不过是说在政策上，行使主权者应该遵守他自己的法律；他们并没有说，行使主权者如果违越这种限制，尚有何种法定机关，对于他得以行使何种法律制裁。所以这种限制，也只是一种道义上的限制。
其三，主权有限说。国家的权力，决不是任便如何行使，都是必然合理的；所以历来主权论者，尽管在法律上坚认主权无限，在道义上讲，大都仍认国家的权力，应该有相当的限制。可是这种限制究竟应该是怎样的一种限制，学者间的议论，亦殊不一。
十七八世纪学者，如洛克之流，以及18世纪美法革命时代的人权宣言，大都认主权应为一种有限制的权力；而“人权”便是主权的限制者。所谓人权，即彼等所认为一切人类固有的几种权利，即人类与生俱生的权利，即人格构成的要素；如人身自由、言论自由、信教自由等等。依着他们的见解，国家的存在，只在划定人民与人民间人权的界限，并给予这些人权一个保障；人民于不侵犯他人权利的范围以内，国家便不能加以侵犯。所谓国家不能侵犯，就是说，这种权利，不独非普通法律或普通立法机关所能取销，就是宪法或制宪机关也不能取销。简单言之，就是说行使主权者不能侵及人权。这是一说。
法国宪法学者狄骥（Duguit）亦主主权有限之说；但他对于历来的人权说，却表示不满，而别创所谓“社会联立关系”（solidaritésociale）说，以为人权说的代替。人权说认凡属人类，因其为人类之故，便享有某某权利。狄骥以为这只是一种纯理的论断，初非一种实证的论断，在人民信仰纯理甚深的时代，自可动人闻听，但在实证的、科学的时代，则难以存在。所以，狄骥对于国家权力的限制，另从事实方面求得一种限制。这种限制，即是所谓“社会联立关系”。依着狄骥之意，主权如果是一种不受限制的权力，则他不能承认有所谓主权。他固承认国家享有极大的权力，但这只是一种事实权力，其本身原无伦理的根据；凡行使这权力之人，于其权力的行使，必须能有助于人类的“社会联立关系”，换句话说，能促进人类的分工与合作。反之，国家权力的行使，如与人类分工与合作的原则有相矛盾者，则人民便无服从义务；换句话说，即国家的权力，不能妨及人类的分工与合作。狄骥以为他这种学说，是建筑于事实上的一种论断，因为人类进化之须有赖于“社会联立关系”的巩固与发展，实为社会学者所公认的一种事实：依据社会学者的观察，人类所以结合为社会，与人类所以不能不生活于社会，乃因人类一方面彼此有共同的需要，一方面复各有其个别的需要与个别的性能。人类因有共同的需要，而此种需要，复非与他人合作，不能满足，于是人类乃各举其相似的性能，从事于相似的工作，以满足其共同的需要。此种现象，社会学者名之为同求的联立关系（solidarité par similitudes）。人类亦各有其个别的性能与个别的需要，而此种个别的需要，必赖各个人利用其个别的性能，从事于个别的工作，复以个别的工作，与他人作交易之品，而后可以满足。以是社会乃产生一种广大的分工作用，而社会的结合，益形巩固。此种现象，社会学者名之为有机的或分工的联立关系（solidarité par division du travail）。这些合作与分工的现象都是我们能以直接观察证明的事实；而人类全体幸福的增进，必须赖于此种合作与分工现象的巩固与发展，乃亦成为一种基于事实的论断。但是，狄骥虽不满意于历来的人权说，而在他的学说之下，凡人权说对于国家权力所立的限制，如人身自由、言论自由、信教自由等等却仍存在；因为这些自由，都是人民发展个性的条件，亦即分工现象发展的条件。所以人权说与狄骥的社会联立关系说，观察点虽异，而归宿并不相反。
狄骥学说所示的限制，在我们看来，也不过是一种道义上的限制，虽则他自己却剀切肯定的指为一种法律的限制。这是因为他的所谓法律，与我们的所谓法律有异。我们的所谓法律，只是一般法学者——尤其是英、美、法学者——的所谓法律，只是国家机关所颁布认可的规则，只是有国家机关的实力为后盾的规则，只是学者间之所谓“实在法”（positive law，droit positif）；而他的所谓法律，则不是这些实在法，而是群众心理所认为国家机关应以其实力为后盾的一切规则，而是与历来自然法派之所谓自然法者相似。我们以为法律这个名词，不宜如此混用；所以狄骥所指陈的限制，在我们看来，仍为一种道义上的限制。 (11)
法人狄骥而外，荷人克拉倍（Krabbe），亦从法律的效力方面，以攻击主权无限之说。他以为法律之所以有效者，不因国家的权力，而因人民能认该项法律为合于他们的权利观念（Rechtsgefühl），凡法律之不能合于此种观念者，实际上总缺乏强制的效力； (12) 换言之，国家于立法时，不能不顾到人民的权利观念。因此，国家的主权便受有道义上的限制。
倾向工团主义（syndicalism）或基尔特社会主义（guild socialism）的人，亦大都倡主权应该有限或主权应该分割之说。他们以为国家职务（function），应与其他任何团体的一样，应有一定的范围。他们以为国家这种组织是一种地域的组织；换句话说，国家这种组织，系以同居于一定地域内的全体人民，为其组成分子的一种组织。这些组成分子，自然也有他们的共同利害与共同目的；但是他们的职业与地位，彼此既不尽同，他们决不是对于一切问题，都有共同的利害，亦决不是对于一切问题，彼此都有相等的处理能力。如果我们承认国家对于一切问题都可以处理，则多数所决定者，不见得就是多数的利益；一则因为全体人民中的多数，不是对于一切问题，都有适当的处理能力；二则因为有些问题，与人民多数便无关涉，如果该项问题，亦由全体人民以多数决定，则其所决定者，便难免有偏袒情事。所以这些论者，主张国家权力的所及，应以关涉全体人民共同利害的问题为限；其仅关涉特殊团体的利益的问题，则应由那种利害关系较为直接，与组成分子较有处理能力的团体处理。有些论者之所以认国家的权力只应以处理政治问题为限，至于经济问题——尤其是生产问题——则不宜由国家机关处理，而应由职业团体（或职业团体的联合组织）处理者，就是因为这个缘故。 (13)
从道义上讲，学者间对于主权限制问题的意见，大致不外如上面所述。我们以为海格尔及柴西克那些人的主权无限说，只是一种主观的理想，就事实观察起来，工团主义者及基尔特主义者的议论，很可以推翻他们的国家万能主义；所以主权无限之说，我们很难赞同。至于主权自限说，我们亦只应部分的赞同。国家必须遵守他自己的法律，这是我们所应该承认的；因为从事实上观察，非如此，确不足以提高法律的效力。但是，我们还应承认，国家权力的限制，决不应至此为止，国家法律的内容，也应有一定的限制。至于这个限制究应如何，我们以为狄骥的学说颇为切实。他的学说，虽与人权说的归宿不甚相当，但其论据则较为切实。而且这学说，与倾向工团主义或基尔特社会主义者的议论，在原则上亦属一致；因为两方的见解，均系注重分工与合作两种社会现象的保持与发展。但倾向工团主义或基尔特社会主义者的意见，往往较狄骥的意见更形具体化，他们往往具体地将若干种职权，划诸国家权力范围以外。这种具体计划，无论如何正确，总免不了因时间上或空间上的限制，而有不适当的情形。所以就一般而论，究以取法狄骥，仅立下一个抽象原则为当。
三 法律上的无限性
如上所述，主权在事实上不能不受限制；在道义上，且应有限制。然则从法律上说，主权是否亦有限制？说到此层，我们还应记得在前节讨论国家要素的时候，我们对于主权所立的界说。在前节我们曾经说过，主权含有两项特性：第一，行使主权者（人或团体），不仅能决定那些受他支配的人民及私人团体的权利与义务，并且能决定他自己的权利与义务。所以德国学者往往说，主权是“决定一切职权的职权”（Kompetenz-Kompetenz）。第二，行使主权者，能以自己的实力强制那些受他支配的人民及团体，服从他的命令。这里所谓命令，就是英人奥斯丁（Austin）的所谓命令（command），也就是他的所谓法律（law），因为他的所谓法律，就是行使主权者的命令。这个关于主权的界说，实在只是一个法律的界说。在这个法律的界说之下，主权诚如奥斯丁及一般法家所云，是一种无限制的权力。所谓法律的限制云云，必是一种造法机关所设立的限制；依照现立的界说，行使主权者，就是一切法律的渊源，而他的法律又能决定他自己的权力与义务，则主权的本身，在法律上自不能有限制可言。
有些论者以为宪法上的规定就是对于国家的主权所设的法律限制。这并不是一种正确的观察。宪法上的规定，诚然可以限制代表国家的一切机关，就是制宪机关的权力亦往往受宪法的限制，譬如宪法条文如果对于制宪机关修改宪法的程序有所规定，那便是对于制宪机关所设定的一种限制；又如宪法条文如果明定某项事体或某项原则，不得由制宪机关变更（例如法国现行宪法规定共和政体不得为修改宪法的议题），那自然也是对于制宪机关所设定的一种限制。但是这一类的限制，只是行使主权者——制宪机关——自设的限制；并不是行使主权者以外的机关所设的限制，所以在法律上讲，至多也不过能说，主权机关的意志尚受自己的意志的限制。严格地说，自己的意志的限制，是不能构成一种法律的限制的（见前段论主权自限说）。
有些论者以为行使主权者的权力，在国内法上虽然可说没有法律的限制，对外却受国际公法的限制。这也极有反辩的余地。所谓国际公法，就是文明国家所公认为规律国家与国家间关系的一些规则。在道义上讲，我们亦坚决承认，一切国家应该遵守这些规则。可是在法律上说，这些规则的拘束，是否构成一种法律的限制，便要看这些规则已否成为法律。如前所说，主权者的命令即是法律（即“实在法”）。果尔，则一种规则能否称为法律，便要看产生那种规则的个人或机关是否一个主权者；换句话说，便要看他能否决定其所属分子及其自己的权利与义务，便要看他能否以其实力来强制执行他的意志。国际公法，有的只存于习惯之中，而非任何特定个人或特定机关所制定；有的虽见于国际协约，然产生此种协约者，却不曾构成一个具有主权条件的团体。所以奥斯丁不认国际公法为“实在法”（positive law），而只认国际公法为“实在道德”（positive morality）。目前的国际公法固比当时已大有进步，然仍未能进化到我们所谓“实在法”的阶段。即就国际联盟而说，联盟公约除对于违约作战者略略设有制裁外，对于该约其他条文，以及其他国际公认的规则，亦未设有何等制裁。且联盟的决定，不一定可以拘束会员国；因为会员国依联盟公约，尚保有退出联盟的权利。这就是说，国际联盟尚无决定其所属分子及其自己的权利与义务的权能。这种事实，亦可表现国际组织尚未成为完全主权社会；国际公法尚未成为“实在法”。因此，我们如果对于法律这个名词，只作狭义解（即仅作“实在法”解），则主权在对外关系上，亦并不能说受有法律的限制。至于国家的国际行为，在道义上应该受国际公认的规则的限制，在实际上，亦多少不能不受国际公法的限制，我们当然一一承认。
第二目 主权的分割问题
主权可否分割，亦为历来主权论者的一大争点。这一类争论的产生，多半由于主权定义之不能一致。如果我们认主权为若干种个别权力，如（对外宣战、媾和、缔约等权，对内立法、行政、司法等权）的集合体，则主权自属可以分割之物。然而我们并不认主权为这样的集合体；上述一类的个别权力，只是德国学者所谓“统治权”（Herrschaftsrecht） (14) ，而不是主权。我们所谓主权，系决定国家所属的分子与国家自己的权利义务的权力。如前所述，此种权力，即便德人所谓“决定一切职权的职权”（Kompetenz-Kompetenz）。在这个界说之下，主权自然是一种无可分割的权力，因为在一个国家之内，如果有两个赋有此种权力的个人或机关，其结果必成为一种无政府状态。
可是主权虽然不能由两个或两个以上的个人或机关独立的各自行使，却可由两个或两个以上的个人或机关共同行使。英国宪制，以决定国家所属分子及国家自身的权利义务的权力，付给君主及上下两议院共同行使，即是一例。其他诸国，亦往往以主权付给两个或两个以上的机关共同行使。
晚近多元主权论者之主张主权分割，实亦不免漠视此义。英人柯尔（Cole）分割主权的计划，显然犯着此病。依着他的计划，国家应有两种议会：其一为政治议会，依地域选举制选出，对于政治问题，行使立法权；其二为经济议会，由各种职工团体的代表组成，对于经济问题，行使立法权。至于两方权限的争执，则由两方代表合组的联合机关决定。 (15) 这就是柯尔的所谓主权分割。可是在我们的主权界说之下，这并没有把主权分割；这不过把主权，即“决定一切职权的职权”，付诸地域代表机关与职工代表机关合组的联合机关行使罢了；在这样的一个国家内，仍然没有两个机关可以独立的各自决定国家所属的分子以及国家自身的权利与义务。
19世纪上半期以来，有些联邦论者，以为联邦国家之所以异于单一国家者，即在主权的分割；他们以为在单一国家，主权统于中央，在联邦国家，则分隶于联邦与其所属的各邦。 (16) 此种意见的成立，无非因为联邦国家的各邦与其中央政府，依据宪法，各享有若干种权利，为彼此所不能侵犯。实则联邦宪法所划分的事权，只是国家统治其人民时所需的各种个别权利，只是德人所谓“统治权”，而非主权。主权既为“决定一切职权的职权”，则即在联邦国家，亦无可分割。在联邦国家中，行使主权的机关，亦只是制定联邦宪法的机关；因为只有他能有决定中央及各邦的权限之权。联邦国家的制宪机关，也许是单一的，也许是复合的（即由两个或两个以上的机关合成的机关）；可是联邦国家，亦决无两个或两个以上的机关，可以独立的行使“决定一切职权的职权”。
第三目 主权之所在
主权之所在问题，也是一个复杂的问题。在19世纪时期，英、法、德、美四国中，本各有一种盛行的学说：在英者为议会主权说，即主权在议会；但因实际的主权或不在议会，英人遂更设法律的主权与政治的主权之分；在法者为国民主权说，即主权在国民的全体；在德者为国家主权说，即主权在国家，而国家则具有抽象的人格；在美者为所谓共有主权说（co-ordinate sovereignty）。美国为联邦国家，美人在南北之战以前盛倡主权由联邦及各邦共同平等行使之说，甚有倡为主权分割，联邦与各邦共享一部分的主权之说者。自南北之战告终，主张邦权（state right）一派人的势力消灭后，此种议论已不复入时，且其缺乏根据，我们在上面也已说过，所以不必再为讨论。其余三种学说则今当分论如下：
一 法律的主权与政治的主权
英人的国会主权说本谓英国的主权在议会——说得精确一些，在议会与君主的集合体（The King in Parliament）；因为在法律上，英国的议会能制定任何法律（宪法及其他法律），而不受外力的限制。本来就法律而言，不论在任何国家，凡享有最高立法权的个人或机关，便即主权的所在，英国的议会固是主权的所在，从前中国与俄罗斯的君主也是主权的所在；因为他们都具有决定国家所属分子及国家自身的权利与义务的权力。至于在那些一面承认宪法效力高于其他法律，一面复以制宪之权付给普通立法机关以外的制宪机关的国家中，则制宪机关便是主权的所在；因为在那些国家中，惟有制宪机关才能制定任何法律，而不受拘束，亦惟有他才是行使最高立法权的机关。
但是，在实际上，有最高立法权的个人或机关的决定，却不见得不受其他个人或团体的势力的支配。因此，有些学者，如戴雪、里特奇（Ritchie）等， (17) 更造为法律的主权（legal sovereignty）与政治的主权（political sovereignty）的分别。
所谓法律的主权，就是在法律上能决定国家所属分子的，及国家自身的权利义务的权力：这就是普通的所谓主权。所谓政治的主权，就是在实际上，能决定国家所属分子的及国家自身的权利与义务的权力。握有这种权力的个人或团体，就是政治主权的所在。法律主权与政治主权的分离是极常见的现象。譬如一个民选的专制元首，如果不希冀于任满后继续被选，并且缺乏责任心、道义心，他也许就成为一个兼有法律主权与政治主权的人；因为在法律上他享有无限的权力，在实际上他也可以不顾民意，为所欲为；但是他如果希冀继续被选，他就不能不尊重选举机关的意思；因此，他就不复保有完全的政治主权。这还不过是一个虚拟的例子。就实例言，英国即是最好的一个。从法律上说，英国的主权操诸议会（详言之，应该说操诸议会与君主，）可是，在实际上，英国的选民团体，是很可支配议会的意志的；因此，有些学者以为英国的选民团体，虽然不是法律的主权的所在，却是政治的主权的所在。 (18)
在现在许多民治国家中，政治的主权，也许可以说是操诸人民的多数或选民的多数。然而操握政治主权的人，是否仅以这些人为限，还是一个问题。在民治尚未发达的国家，我们往往很难指出那些特定人或特定团体为政治主权的所在。因此，政治主权的所在问题，永难得着一个确切的答案。可是里特奇以及其他学者对于这个困难问题，却成立了一个简单的答案：他们以为不论在什么国家，政治的主权，实际上都存于人民的多数。他们以为人民多数的意志是必然有效的，因为人民多数有诉诸实力或革命的可能，无形有形中，统治者永远不能不受他们的威压。这种学说自然亦有一部分真理；可是这种学说却忽视了实力的组织问题：一个人数较少而有组织的人群，其实力很可超过一个人数较多而无组织的人群；一个专制君主，挟着少数有组织的军队，便可宰制众多的人民。因此，在许多国家中，政治的主权，实际上并不存于人民的多数。就令说，人民多数的意志终于有效，人民的意志，亦决不是在任何时期都有效力，或在任何时期都有充分的效力。
二 国民主权说
自18世纪以来盛行于法国的所谓国民主权（souveraineté nationale）说——中国译语有时称为民权主义——则谓国民全体为主权的所有者，为主权的主体，而行使主权的个人或机关，则系受主权所有者的委托，而行使其权力。主张这种学说者，盖将主权的所在问题，分作主权由谁行使与主权属谁享有两层。用法律上的说法，行使某种权利的人，本不一定就是该种权利的所有人；因为权利的所有人有时可以将其权利委托他人行使。所以卢梭以及其他许多学者，以为主权虽可由受国民的委托的团体行使，但仍属于国民的全体。
这种学说，法国自1789年大革命以来，并尝屡次以宪文宣示。1789年《人权宣言》的第三条说：“主权全体，根本的属于国民；任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权。”1791年《宪法》则云：“主权是惟一的、不可分的、不可割让的、不受限制的。主权属于国民。”以后法国宪法，屡有类此的宣示；其他各国宪法亦往往设有此种规定，中国亦非例外。 (19)
从卢梭的《民约论》与上述法国大革命时代的宪文，我们可以看出国民主权说的两个要点：第一个要点在承认主权属于国民全体；第二个要点在承认政府为代表国民全体行使主权的机关（卢梭说，政府只是国民的雇员，commis du peuple），他的权力是有限的，因为主张国民主权说的人们明白宣示，“任何团体或个人，不得行使未经国民赋予的职权”。至于主权所有者——国民全体——的主权应否亦有限制，则法兰西大革命时代崇信国民主权说的一般人士，与倡导国民主权说的卢梭，意见似不一致。法兰西大革命时代的人士，认为“人权”不独非任何政府机关所能侵犯，就是国家或国民全体也不能侵犯。这显然是说主权要受人权限制。卢梭则认个人的一切权利，于最初成立“民约”、组织国家的时候，已完全割让于社会（即国民全体）；因此，卢梭不认个人保有对抗社会的任何权利；换言之，即依据“民约”，国民全体的权力，不复有任何限制。 (20) 所以狄骥谓法国革命时代的人权观念，不本于卢梭而本于洛克；因为洛克的契约说，承认人权为人民于最初结约造国的时候所保留的权利。 (21) 狄骥并以为卢梭的国民主权说，与19世纪以来德国学者所倡导的国家主权说根本相同；因为承认主权属于国家与承认主权属于国民全体，实际上初无根本差别；且卢梭既承认国民全体的权力无限制，则与德人的国家主义或国家主权说，早属根本一致。 (22)
主权何以应认为属于国民全体？依着卢梭的学说，主权之属于国民全体，是“民约”的一个条款。这完全是卢梭虚拟的一种理论，初无事实的根据；我们于下节评论契约说时，当再说明此层。可是国民主权说，虽属虚拟的理论，他的实际的效用，确属不可湮没。在法兰西大革命以前，法国君主路易十四“朕即国家”的观念本是欧洲流行的观念；普通人每认君主为主权的主体或主权的所有者。换句话说，那时候一般人所崇信的还是主权在君说。即到了19世纪，欧洲的学者——尤其是普鲁士学者——仍不乏崇信此说之人。国民主权说，在法兰西大革命时代，曾经扑灭了法兰西人士的君主主权说；在法兰西大革命以后，对于他国人士主权在君的观念的消灭，也建过不少的功绩。但是这个虚拟的理论，单就他的实际效用而言，仍不免有两大弱点。第一，国民主权说的采纳，不一定可以得着一个为国民全体谋利益的政府；因为这个学说并没有要求采行何种特殊政体。这个学说只说行使主权者是主权所有者的委员或代表；因此，这个学说所要求者，至多亦不过是政府须出自民选。那末，像古代希腊的纯粹民治制度，近代瑞士的复决制度，近代一般国家的单纯代议制度，甚或罗马的民选专制元首制度，无一不可与国民主权说相融洽。就实例言，法国大革命后的宪法，除了1814年《宪法》而外，虽然一一采纳了主权属于国民全体的原则，但其所设的政制，或为共和，或为君主，或为民选专制元首，形形色色，无一不备。由此可见崇信国民主权说的法兰西人，亦初不以为此种原则与任何特殊政体有逻辑的关系。但为防杜政府专制起见，主权行使的机关与主权行使的形式，实较主权的所属问题更形重要。第二，国民主权说，可以危及个人自由。若照卢梭的国民主权说，则国民的“共同意志”，可以为所欲为，而不受个人任何权利的限制。赞成国民主权说的人，就令不和卢梭一样承认国民主权无限，实际上亦难免发生与卢梭学说相似的危险，因为主权既在国民全体，则一般人便难免不把国民的“共同意志”，与真实的正谊公道视为一物；换句话说，一般人难免因法律产自国民的公同意志，遂视法律为正谊公道的表现。这也很可妨及真正公道的实现，很可危及个人的自由。所以狄骥对于国民主权说，也和他对于主权在君说，同样地力加攻击。他以为国家的权力，永远是属于一个强有力的统治者。他以为统治者，无论为皇帝，为君主，为议会，为国民全体或国民多数（即令统治者在形式上为国民全体，实际上亦只是国民多数），不能说是有何固有权利或无限权力可以强制他人的服从；他们的行为，应该与受治者，同受一个最高原则的支配，即促进“社会联立关系”的发展，换言之，即促进人类的分工与合作。所以主权的主体问题，在狄骥的学说中，便完全不能成立。 (23)
三 国家主权说
依照德人的“国家主权”（Staatssouveränetät）说，则国家的主权即在国家本身；国家是一个法人，而这个法人，又有法律上的意志（juristischer Wille），所以可为主权的所在。这个学说自然与主权在道义上无限之说，相辅而行，因为国家既为主权的所在，而又有意志，则这意志的表示，自然可以无所不包，而非人民所应抵抗。但国家究不是一个自然人，国家的意志需要一个具体的人或团体来代表，于是代表这意志的人或团体遂成了有绝对的权力者。所以，如果国民主权说有妨害人民自由的可能，则国家主权说也同样的有此可能。而且照国民主权说，统治者纵为凯撒式的拿破仑伯侄，但在理论上仍须尊重人民的“共同意志”，仍须有人民总投票一类的形式；照国家主权说，则连这种理想也不必顾及。
晚近流行的法西斯蒂主义以及极权国家（totalitarian state）的学说，盖亦深与国家主权说相合者。法西斯蒂主义者称法西斯蒂国家为工团国家、为会社国家，但是工团或会社的总意志，仍不能算是国家的意志；国家的意志不独在任何工团或会社的意志之上，也在全体工团或会社的，或全体的人民的意志之上。国家要怎样做，便可怎样做。究竟何者为国家的意志，则法西斯蒂主义者或其他极权主义者并未阐明。我们仅知道，在实际上，法西斯蒂统治者的意志即算国家的意志。所以在海格尔、柴西克一班人心目中，君主固应有专制的大权；而在法西斯蒂主义者的心目中，则法西斯蒂统治者亦应有专制的大权。统治者虽不同，而国家主权说的实质则并未变更。
第四节 国家的起源及根据
国家因何而产生？这是政治学上的国家起源问题。国家根据什么理由而存在，而可要求我们的承认与服从？这是国家的根据问题。这两个问题，本不必有因果关系；因为国家产生的原因未必能为国家要求我们服从的理由。然政治学者，往往将国家的起源与国家的根据看做含有因果的关系，把这两个问题，混做一个问题。这是错误。今将他们并在本节讨论，不是承认他们有连带关系，正是为说明他们没有连带关系。
国家起源这个问题，是政治学者与社会学者的共同问题。前者的方法，系从理论上推测想象；后者的方法，系从事实上探考——即从人类过去历史及现时野蛮民族生活的实况上去探考。前者所研究的问题，是国家产生的原因；后者所注重的问题，是国家组织由何种形式的人类生活蜕化而来。所以国家起源这个问题，在政治学上及社会学上的意义并不全然一样。自然，社会学者如能解决他们所注重的问题，他们也定能帮助政治学者解决国家产生的原因问题。可是国家的产生，尚在人类有史以前，他究系由何种形式的人类生活蜕化而来，探考亦极不容易，社会学者对于人类最初的社会组织，迄今亦尚议论纷纭，莫衷一是。历来政治学者，则大都撇开事实，而专从理论方面，以推测国家的起源，国家产生的原因。许多政治学者并以为国家的起源，即国家权力根据的所在。这种理论，约有数说：
一 神意说
此说的主要观念，在认国家的存在基于神意。这个观念，殆存于一切初民的脑筋中。据近代社会学者的一般意见，宗教与政治的组织，在各种古代民族中，都有密切的联合；当时的酋长或君主，往往同时被认为宗教领袖。犹太民族即最著的一例。在《旧约》中以及梵文载籍中，这种观念极为普遍。在十五六七世纪时的欧洲，神意说仍为许多君主及尊君的政论家所倚赖。至于在东方，则君主“受命于天”之义，亦久为儒家所深信。
主张神意说者，不独以为国家的存在基于神意；他们并以为国家既基于神意而产生，人民便不能不服从国家。以是国家的根据，即存在于国家产生的原因中。
国家的产生基于神意，这已经是一种虚玄的超科学的论断。就令国家的起源基于神意，人民又何以因此而有服从国家权力的义务呢？崇信神意说者的说明，大概不外两层：或则以为凡属人类皆有服从神意的义务；或则以为国家既基于神意，人民便无对抗政府的任何权利，因为政府的权利系受诸神衹，而非受诸人民。所以神意说亦称为“神权说”（theory of the divine right）。这自然也只是些虚玄的与超科学的议论，在学理上并无讨论的价值。就实际言，在十六七世纪欧洲各国，君权方兴，民权思想未起之时，神权说之于民权运动，诚可有对抗能力。但今则此说的势力，在一般国家，已完全消灭，故实际上亦无须予以驳斥。
二 契约说
与神意说相对抗者为契约说。契约说对于近代政治思想有很大的影响，值得详细的讨论。
第一，契约说的一般性质。主张契约说者甚多，其立论初非彼此一致；但一切契约说，均含有两个共同观念。第一个观念便是“自然状态”（state of nature）的观念。凡主张契约说者，俱谓人类于国家成立之前，实生活于一种毫无政府与毫无法律的自然状态之下。至自然状态时的生活若何，则众说分歧，初非尽同。或谓自然状态为一种人类终日互相争杀的野蛮状态；或谓自然状态不过是生命与自由不甚安全的状态，究非极端的野蛮状态；或则谓自然状态的生活，为人类朴实、愉乐、自由的生活。第二个观念，便是“民约”（social contract）观念，凡主张民约说者，俱以为国家的产生，基于一种契约。至于这种契约的当事者为何人，则亦众说互歧。或以为这种契约仅成立于人民与人民之间；或则谓这种契约，成立于人民与政府之间。
第二，各种契约说的互异。以上所述契约说的观念，即在希腊与罗马时代的政治思想中，亦未尝全不存在：在柏拉图的《共和国》中，哲学家甘路康（Glaucon）即承认国家的成立基于契约，不过柏拉图自己并未附和后者之说。罗马法律原承认人民为一切政治权力的渊源；所以政府存在之必须出于人民同意，不仅为当时法律家的思想，抑且已为当时一般人士的思想。然契约说虽在古代已有萌芽可寻，但其真正的发端，则在欧洲中古时期，盛行则在十七八世纪之间。在十七八世纪间，倡导契约说的最力者，为英人霍布斯（Thomas Hobbes,1588—1679）与洛克（John Locke,1632—1704），及法人卢梭（Jean-Jacques Rousseau,1712—1778）。今取三人之说，分别论述如下：
（一）霍布斯契约说。霍布斯以为人类初期，系生活于一种自然状态之下，无法律，无政府，终日互相争杀，以各求自存；故他所谓自然状态，实是一种野蛮残酷的生活状态。久而久之，因为人民不满于这种争杀生活，人民与人民之间，乃成立一种契约，组织国家。人民与人民互相承认，各以其一切权利，让诸一个强有力的个人，或一个强有力的团体，而听其支配。这个强有力的个人或团体，便是政府。
依着霍布斯的学说，这个造国的契约原只成立于人民与人民之间，政府并非契约的当事者；因此，人民虽因已将其一切权利自愿割让，而有完全服从政府的义务，政府却可不受民约的束缚。霍布斯这种议论，本为克伦威尔革命所引起的一种反动，其用意即在为君主专制求得一个理论上的根据；故其轻视民权，自亦理所当然。 (24)
（二）洛克契约说。依着洛克的契约说，人类于未有国家以前，固生活于一种无政府与无法律的自然状态之下，然自然状态，初非如霍布斯所说，为一种长日互相争杀的野蛮生活，不过人民的生命财产，因无公认的仲裁者为之保护，遂致不能安全巩固罢了。为求生命财产的巩固，人民乃相约以其权利的一部分，让诸一个统治者，欲藉统治者所取得的权力，以保障人民所保留的权利。故依洛克之说，人民亦有服从统治者的权力的义务，因为人民与统治者之间，原有一种契约存在；但统治者的权力，究以人民所割让的权利为限，而不能侵犯人民所保留的基本权利，否则人民得将他推翻。这为洛克与霍布斯见解相异之点。
洛克的学说，本产生于英国1688年革命之后， (25) 其目的在为当时的革命统治，求得理论上的根据：当时的革命者已废黜了英王詹姆士二世，且正在力图君主立宪政治的建设，洛克深表同情，因发为一种可资凭藉的学说。
（三）卢梭契约说。卢梭以为自然状态的生活为人类的愉乐生活，当时人民，各能觅得其个人的幸福，而又极端独立，不受任何人为的法律的束缚。嗣后人口日众，这种愉乐的原始生活，乃不复可以继续，于是人民不得不放弃其原来的自由，相约而以民约组织一种国家。关于民约的当事者与民约的内容，卢梭的意见，概括言之，不外下列三点：第一，民约系成立于人民与人民之间，并非如洛克所说，成立于人民与政府之间。第二，民约内的条款，必已给予一切人民以平等的待遇；因为不如此则不能取得一切缔约者的同意。第三，依据民约的条款，一切人民必俱已承认将其固有的一切权利，归诸国民全体，而听国民“共同意志”（volonté générale）的支配。 (26) 因此，国民全体或国家成为主权的主体，成为最高权力的所有者。缔约人民何故肯以一切权利归诸国民全体或国家呢？即因为国家权力既为全体人民公有的权力，则服从国家的权力，实无异于服从自己；所以国家的权力虽无限，个人的自由却不因是而减缩。至于政府，卢梭则认为国民的雇员，其权力当然须有限制。这是卢梭意见异于霍布斯及洛克之点，因为霍布斯承认政府的权力为无限，而洛克虽承认政府的权力有限，却没有将政府与国家分为两物。 (27)
第三，契约说的批评。由以上所述，可知三人的契约说，皆有他们的特殊用意，或在拥护君主专制，或在反抗君主专制，或在伸张人民全体或国家的权力；他们俱不是能以冷静的客观态度，推究国家的真实起源者。在实际上，他们的学说虽俱尝发生很大的功效，在学理上，各说今俱已为一般人所唾弃。依着他们的契约说，则人类最初的国家，是因为一群毫无政治经验的人民，感觉政治组织的必要，遂各各本其自己的意志，而以契约造成的。换言之，原始的国家，是一群毫无政治经验的人民的产物，虽则也是这些人民的理性与意志的产物。但就事实而言，我们实无从赞同此种议论。在人类历史上，我们便寻不着一个毫无政治经验的人群，能依着自己的理性与意志，结约以成国家的。近代历史上，固然也有人民互相立约以建国家之事，例如1620年英国清教徒赴美殖民，于其舟中签订公约，预备根据该约，在美洲立国之举； (28) 然这种人民，并非在一种自然状态下生活的人民，也非毫无政治经验的人民。政治的觉悟，虽可认为特种国家的起源；倘必认为一切国家或人类最初国家的起源，则便非史实所能容许。且主张契约说者，往往认国家的成立，不仅基于人民全体的意志，而且基于各人个别的意志。这亦与近代社会学者所研究的结果不符。据近代一般社会学者的意见，人类初期社会的单位，不是个人而是家庭；社会权力，不在个人，而在家庭或家长；权利义务的关系，不存在于个人与社会之间，而存在于个人与家庭或家长之间。 (29)
由上所述，足见契约说决不能解释国家起源。契约说既不能说明国家起源，他亦自不能给国家以任何的根据；因为主张契约说者，原认国家权力的根据，存于人民间或人民与政府间，于国家最初成立时所成立的契约中。今即退一步说，假定国家最初成立之时，实有一种契约存在，然祖先所立的契约，在道理上讲，亦不见得能继续的束缚其嗣裔；因此，欲令国家权力，继续获有根据，殆非如往昔美国麦迪生（Madison）、杰斐生（Jefferson）等政论家的提议，宪法（即他们所认为民约者）应于一定年限内交付人民表决一次不可； (30) 且非如瑞士华特尔（Vattel）所说，凡对于宪法不能同意者，应许其脱离国家不可。 (31) 果然，则国家实际上亦将陷于极不稳固的地位。
三 强力说
与契约说相对抗者，除了神意说而外，历来尚有强力说。主张契约说者，以为国家的产生，出于人类的理性与意志；主张强力说者则认国家的产生，完全是一种自然现象，而不出于人类的理性与意志。这为一个相异之点。主张契约说者，认国家的产生由于契约，其根据亦在契约，以是国家起源与国家根据，混而为一；主张强力说的人，虽亦有认强力为国家的根据者，例如柴西克（他以为人民必须服从国家，因为“强力即是权利”）；但是狄骥等则以为强力仅足为国家起源的说明，却不能认为国家权力的根据。因此，国家起源与国家权力的根据，析而为二。这为又一相异之点。
瑞士政治学者哈勒（Ludwig von Haller）为19世纪初期倡导强力说最力之人。他于1806年充任柏因（Bern）大学公法教授，对于法兰西大革命时代流行的民约说，深致不满，乃发表巨著以力驳其伪。 (32) 依着他的学说，人类有强弱，是一种自然现象；国家的产生，系因人类有强弱；所以国家的产生，亦是一种自然现象。人类有强弱，何以便能产生国家？哈勒以为强者力能自给自助，既无须假藉于人，且能辅助他人满足其需要；因此强者便成了自然的统治者，而依赖强者以满足需要的弱者，便成了一个自然的被统治者。一群之中，如有一人，因其武力、资产或其他先天与后天所获得的才智，足以自助，且足以助人，自然有许多资质及地位较弱之人，拥之而受其支配；因此，便产生君主制的国家；一群之中倘有一团体之人，其财力，或资产，或才智，立于相互平等的地位，则此相互平等之人，将群受其他较弱者的拥戴；因此，便产生共和制的国家。依着哈勒的理想，国家的产生并不出于人民的理性与意志，而纯出于自然；即强者的支配弱者，亦并不须乎强者的希冀此种权力，与追求此种权力；就令强者无所容心，而强弱间的支配关系，仍必自然产生，恰如家庭间幼者之受庇于长者。
狄骥亦为主张强力说，否认契约说的一人；他亦以人类一切国家的产生（过去的与现存的一切国家）都因人类之有强弱。虽然某一时代的所谓强弱与另一时代的所谓强弱，不必恒同，甲时代的强弱可以武力为分，乙时代的强弱可以经济力为分，丙时代的强弱又可以另一种标准为分，但是强弱的差别，则永远存在。强弱的存在，便即统治者与被治者两阶级的所由生；因为强者不惟能支配弱者，并且常欲支配弱者。然狄骥虽以强力说解释国家的起源，国家的根据，他却并不以为存于其产生的原因之中；因为强者的支配权力，只是一种事实的权力，只是基于一种自然的现象；任何事实权力，不能构成伦理上或法律上的权利；换句话说，在道理上，无强制他人服从的根据。 (33)
四 结论
神意说与契约说之不能说明国家的起源，实属无可否认；既不能说明国家起源，则神意说与民约说关于国家权力根据的说明，自亦不能成立，因为神意或民约都不过是空中楼阁——就令神意或民约不是空中楼阁，也不见得可以构成强制人民服从国家的根据。国家的起源与国家权力的根据，本属两事。
国家的产生，诚可由于人类之有强弱。可是人类之有强弱，是否就是国家产生的惟一原因呢？关于此点，我们还应略略说及一两种未经说及的学说。
承认国家产生，不基于人类的理性与意志，而基于自然事实的，除却强力说而外，学者间尚有有机体说、群性说与心理说。有机体说认国家的产生及进化，如同一种有机体物。 (34) 群性说认为国家这种组织的产生，由于人类都有一种天然的群性，由于人类有愿营群的生活的天性。心理说认为国家的成立，由于人类间彼此都有一种共同的利害感觉。 (35) 有机体说颇可说明国家的进化，但对于国家的产生却不能说是一种切当的说明。天然的群性与共同的利害感觉之各为国家成立的一个要素，我们并不否认；假使人类没有这种生理的或心理的状态，就令人类间有强弱，也许仍不能产生国家。可是群性说与心理说可以说明人类一般社会生活的起源，却不能说明国家这种社会生活的起源；换句话说，人类的群性与共同的利害感觉，不一定要使人类产生国家这种形式的社会生活。我们知道，国家这种社会生活的特性，在有一个统治阶级，以其武力为其意志或法律的制裁。我们知道，如果没有强者支配弱者的那个因素，则纵有天然的群性与共同的利害感觉，国家这种社会仍是无由发生。所以我们虽不承认强力为国家成立的惟一原因；我们却不能不承认强力为国家起源异于其他社会生活起源的惟一原因。
至于国家的根据问题，则应与国家的起源当做二事。即使强力为国家产生的主要因素，国家仍不能凭强力以为根据。“强力即权利”，不独是一种虚玄无据的论断，并且是一种极危险的言论。国家如欲强制人民的服从，自须于强力而外另觅伦理的根据。国家应利用其权力来履行他的目的。国家的目的不外下列三项：第一是对外保护国民的安全；第二是对内维持社会的秩序；第三就是“文化的目的”。所谓文化的目的，约言之，不外促进人民的道德、知识与物质幸福的发展。个人主义者与社会主义者，对于第三项目的的意见，固不一致；可是无论何人，决不会承认现代国家，只应该是一个“警察国家”，只应以履行第一、第二两项目的为限。国家如果使用他的权力，以达上述各种目的，我们就可以承认他有要求我们服从的理由；否则，他没有强制我们服从的理由，也没有存在的根据。
【注释】
(1) 见Jellinek，Allgemeine Staatslehre（1922），Kap.v。
(2) 例如：Dawdall，“The Word State”，The Law Quarterly Review，January，1923。
(3) Mil，Representative Government，ch.xvi.
(4) Burgess，Political Science and Comparative Constitutional Law（1893），Ⅰ，2.
(5) 关于主权问题的参考书籍至多，今略举可以代表各种意见的著作各几种于后，以备参考：Austin，Lectures on Jurisprudence（1873）；Willoughby，The Fundamental Concepts of Public Law（1924）；De Malberg，Contribution à la théorie générale de l'état（1920）；Merriam，History of the Theory of Sovereignty since Rousseau（1900）。从以上数书，可以略见传统的主权说。Maitland，Political Theories of the Middle Ages（1900）；Duguit，Law in the Modern State（1919）；Duguit，Traité de droit constitutionnel（1924），I；Laski，Studies in the Problem of Sovereignty（1917）；Laski，A Grammar of Politics（1925）；Krabbe，The Modern Idea of the State（1922）；Cole，Social Theory（1923）；Ward，Sovereignty（1928）；Elliott，The Pragmatic Revolt in Politics（1928）.从以上数书，可以略见晚近主权论者的议论。
(6) Dicey，Introduction to the Study of the Law of the Constitution（1915），74-82.
(7) 上述议论，详见Hegel，Die Grundlinien der Philosophie des Rechts（英译名The Philosophy of Right，译者S.W.Dyde），及Treitschke，Politik（英译名Politics，译者B.Dugdale及T.de Bille）。
(8) 参看Prezzolini，Fascism（1926），K.MacMillan译。
(9) 叶林的意见，详见所著Der Zweck im Recht一书。
(10) 关于这两人的议论，可看：Jellinck，Allgemeine Staatslehre（1922），474-489；Malberg，Contribution à la théorie générale de l’État（1920），Ⅰ，88-147。
(11) 狄骥的议论详见所著Traité de droit constitutionnel，I。参看《国立北京大学社会科学季刊》二卷一号对于此书的介绍与批评。
(12) Krabbe，The Modern Idea of the State（1922），ch.iii.
(13) Merriam and Barnes，A History of Political Theories，Recent Times（1924），89-98.参看Cole，Social Theory（1923），chs.v-viii.
(14) “统治权”为德国公法学者所创立的名称，然德人所用的字亦殊不一致；有称为Herrschaftsrecht者，有称为Hoheitsrecht者，尚有称用他字者。此字的意义如何，德国学者间亦不无分歧，然大率均释此种权力为一种对人的命令权，即强制个人与团体服从命令之权；多数论者，俱认统治权为可分的权力，而主权则否。
(15) Cole,Social Theory（1923），ch.viii.
(16) 美国南北之战以前的联邦论者大都作此说；德国的联邦论者则大都不作此说，而作国家主权说（见下）。Georg Waitz虽力主采纳美国的学说，但不为一般德国学者所景从。
(17) 看Dicey,Introduction to the Study of the Law of the Constitution（1915），68-3；7 Ritchie， Principles of State Interference（1903）。并参看Bryce,Studies in History and Jurisprudence（1901），Essay x ；Sidgwick,Elements of Politics（1919），627-633。
(18) 奥斯丁并认英国的选民团体为法律的主权之所在。那是他的一种错误；因为英国选民团体，在法律上并不能制定任何法律，并不能自行以法律决定任何人或任何团体的权利义务。一个国家，对于制宪问题，如果采用了复决（referendum）与创制（initiative）各种制度（参看本书第三编第二章论复决与创制各节），他的公民团体乃可说是法律的主权的所在。但有时公民团体仍不过是行使主权机关的一部分，因为议会或其他机关仍有参预制宪之权。
(19) 中华民国元年《临时约法》有“中华民国之主权，属于国民全体”一条；民国二年《天坛宪法草案》未设有关于主权的规定；民国十二年北京国会所成立的《中华民国宪法》，仍设有主权一章，规定“中华民国主权，属于国民全体”；民国二十年《训政时期约法》中关于主权的条文与元年《约法》相同；民国二十五年立法院所拟的草案仍有同样的条文。
(20) 参看Rousseau,Contrat Social,liv.Ⅰ,chs.vi,vii；liv.Ⅱ，ch.i。马君武译卢梭《民约论》欠精确之处甚多，读者看原本或英译本较妥。
(21) 洛克的契约说详见下节。
(22) Duguit,Traité de droit constitutionnel（1924），Ⅰ，464-493.
(23) Duguit,Traité de droit constitutionnel（1924），Ⅰ，432-436.
(24) 霍布斯所著Leviathan系于1651年出版，恰在克伦威尔革命时期内，距查理斯一世的被戮，不过四年；当时社会纷乱，思想复杂，霍布斯欲藉君权以维持秩序，但又不能凭藉君权神授之说，因赖民约以作君权的根据。
(25) 洛克所著Two Treatises of Civil Government系于1690年出版。
(26) 卢梭所谓服从“公共意志”云云，亦只是服从多数的意思。依着卢梭的见解，民约本身，必须是经过全体一致的同意而成立的一种法律。民约既成以后，一切法律——即主权者所表示的“公共意志”——的成立，却不必取得人民全体的同意，而只须人民多数的赞同。所以服从多数，在他的理论中，也是民约中的一个条款。看Rousseau,Contrat Social,liv.IV，ch.ii。
(27) 以上所述卢梭的契约说，大部见他所著《民约论》，但卢梭对于自然状态的见解，则详其所著Lettres écrites de la Montagne及Discours sur l'origine de l’inégalité。
(28) 参看本书第一编，第一章，第三节。
(29) 此说详见英人梅因（H.Maine）的Ancient Law及Early History of Institutions两书。依据梅因，人类各种社会的最初政治组织，殆俱由一个家庭扩大而来。一个家庭之中，其权力完全操诸一个年辈较长的男子；其余分子，皆完全受其支配，殆与奴隶对于家主无甚差异。嗣后家庭扩大，遂分为若干家庭；此若干家庭，一面亦各各有其年辈较长的男子以为其长，一面复共同受治于一个年辈更长的男子；由是，部落的组织成立。再以后，一部分分子，复脱离此部落而自成新部落，而此若干部落仍因其血统的相同，共受治于一个首领之下；由是，国家的组织成立。简言之，依着梅因之说，初民社会，其单位实为家庭而非个人；其家庭权力与社会权力俱操诸男子家长之手。这就是社会学者所谓父系说（patriarchal theory）。梅因此说，从阿利安与塞密特各人种的古史——尤其是犹太人的古史——中，可得许多明显的证据；即在希腊罗马时代，城市的政治权，亦尝操诸各家家长之手。固然，社会学者亦尚有以母系说（matriarchal theory）以及图腾（totem）、“杂婚”（promiscuity）等说，与父系说相对抗者。然无论最初生活状态为父系的或母系的，为图腾的或杂婚的，各个人民，都不见得如契约说者所想象，而有同等的意思力。
(30) Willoughby，Examination of the Nature of the State（1911），867-868.
(31) 参看本书第一编，第一章，第一节，论宪法的修改。
(32) 哈勒对此问题，曾费十八年之力，成一专著，名为Restauration der Staatswissenscharton（《政治学原论》）。哈勒学说的概要，见Dunning，History of Political Theories（1920），Ⅱ，195-209。
(33) Duguit，Traité de droit constitutionnel（1924），1，499-12.5
(34) 看Bluntschli，The Theory of State（1892），18及以下。
(35) 关于群性说及心理说，见Willoughby，Examination of the Nature of the State（1911），2及以下。