第一节 议会的性质及起源
第一目 议会的性质
在一般人的观念中，所谓议会系一种代表国民的团体，其全部分或大部分的分子，则出自人民的选举；所谓议会制度或代议制度，即是议会得行使国家最重要的职权的政体。这种政体与专制政体及纯粹民治政体，俱不相同，因为在专制政体之下，议会常不存在（或虽存在，亦无重要职权），而在纯粹民治政体（例如古希腊的城市国家）之下，则国家一切重要职权，俱由公民大会直接行使，议会亦不存在。但这种观念，究只是一种政治的观念。欲从法律上去考求议会的性质，便应推究议会与其选民间，究存有何种的法律关系。
关于议会与其选民间的法律关系，历来论者有下列不同的三说：
一 委托说
此说认议会各个议员，各为其本选举区选民的受托人。法人称此说为命令式的委托说（théorie du mandat impératif）；今简称为委托说。细析起来，此说含有两层意思：第一层意思，系承认议员与选民之间，含有一种私法上的“委托”关系；第二层意思，系承认此种委托关系，仅存于各个议员与其本选举区选民之间，并非存于议会全体与全国选民之间，或各个议员与全国选民之间。法兰西大革命时有一部分人颇主此说；今亦间有附和此说者。今将此说的两层涵义，分别说明如下：
各个议员，何以仅与其本区选民成立委托关系？欲明此点，须知主张委托说者，本是服膺卢梭民权主义的学说者。依着卢梭的民权主义，各个人民原各享有国家主权的一部分；主张委托说者，遂以为各个人民既各享有一部分的主权，其选举议员，复为其行使主权的表示，则各个议员与其本选举区选民之间，自可认为存有委托关系；但各个议员与全国选民间，则不能存有委托关系，因各个议员并非由全国选民选出。
其次，各个议员与其本区选民，何以仅有一种委托关系？所谓委托关系者，又是何物？本来主张委托说者，即为崇信主权不可割让之人；主权既为不可割让之物，则选民之选举议员，自不能看做一种割让主权的行为；所以他们不认议员为承受主权的割让之人，而仅为选民的“受托人”（mandataire）；换言之，即选民与议员之间，仅存有一种委托关系。依着他们的意见，议员与其本区选民间的委托关系，与私法上所谓委托关系相同；委托人得对于受托人给以训示（instructions），受托人在议会中的一切行为与表示，务须依据委托人所明授的训示为之，不能凭一己的思想与见解而自由行动；委托人并得随时撤销其委托；换言之，某区的选民，对于其所选议员，尚保有一种“直接罢免权”。
在理论上，我们是否能承认议员与其本区选民间，存有上述的委托关系，后当别论；在实际上讲，则在议会制度产生的初期，例如中古时代的英国议会及法国往昔的等级会议（États généraux），议员与其选举区或选举团体间虽往往含有这种关系，但今则一般国家的法律，已不复承认这种关系能存在于议员与其本区选民或任何选民之间。
二 代表说
此说否认议员各为其本选举区选民的受托人，而认议会全体为全国人民的受托人；否认议会与人民间的关系类似普通民法上的委托关系，而认为一种具有特殊性质的委托关系。此说法人称为代表式的委托说（théorie du mandat représentatif）；今简称为代表说。在法国大革命时代，崇信此说者甚众；至今法国一般学者，仍主此说。今将此说的两层涵义细为解说如下：
此说何以否认议会议员为其本选举区选民的受托人，而认议会全体为全国人民的受托人？盖倡此说者以为主权原属于人民全体，除非分隶于各个人民；因为一个选举区的选民，原只是全国人民的一部分，而不能构成主权的主体；所以一个选举区的选民，不能认为主权者或委托人，而议会议员亦不能受托于本选举区的选民。
其次，此说所谓特殊的委托关系（或代表式的委托关系）究是何物？议会全体与全国人民，又何以只应有此种委托关系？主张代表说者以为议会全体所表示的意志，原须视为与人民全体所直接表示的意志相等，而有拘束人民全体的效力；因此，议会全体与人民全体，实应认为含有一种委托关系；换言之，议会实可认为曾受人民全体的委托。但此说对于任何选举区或任何选民，则不能认其有以训示拘束任何议员的权力；因为各个议员原俱是全国人民的代表，而非本选举区选民的代表，议会选举虽往往分为若干选举区，但其目的仅在谋选举的便利。如认任何议员应受某某特殊选举区或某某特殊选民的训示的拘束，便等于承认一部分人的意见得以拘束全国人民的代表或受托人；这固与人民有共同意志之说不符，主张代表说者自难予以承认。
各国近代的宪法或法律，大都默认代表说，甚有以明文承认者。例如1791年法国《宪法》第七条即有“各郡所选举的代表，应不认为各该郡的代表，而应认为全国国民的代表；各该郡亦不得给予该代表以任何委托。”又法国1875年《众议院组织法》第十三条，亦有“一切命令式的委托（mandat impératif），俱无效力”的规定；此项规定至今存在。德国1919年《宪法》第二十条则有“议员为全体人民的代表，应仅凭自己良心行动，而不受任何委托的拘束”的规定。其他国家宪法亦有设为相似的规定者，如比国宪法、瑞士宪法等。凡此皆承认代表说，而否认委托说的实例。
三 国家机关说
此说向为多数德国学者所主张，但法意各国人士，亦有附和者，例如法人梅旭（Michoud）、马尔伯格（Carré de Malberg）及意人奥兰多（Orlando）等。法人通称此说为国家机关说（théorie de l'organe d'État )。主张此说者，大率以为选民团体与议会，各为国家的一种机关，各有其职务；前者的职务在选举，后者的职务，则在于一定限度以内行使其决议之权；在法律上讲，彼此之间，并无任何委托关系或代表关系，彼此的职权都来自宪法。德国著名公法学家拉庞（Laband），于其所著《德意志国法学》中，即剀切主张此说；因谓：“国会议员为全国人民的代表云云，在法律上实无任何意义，议员的职权并非受诸任何权利主体，而系直接根据宪法而来。……” (1)
四 各说的批评
委托说实有两层弱点：第一，此说与现在一般国家的宪法及法律中的规定完全相反；因为现代一般国家的宪法与法律，并不承认议员的行动，应严格地遵守其本选举区选民或任何选民的“训示”；换言之，议员与其选民的关系，实际上并不类似私法上的委托关系。第二，此种私法上的委托关系，在理论上讲，亦实不宜存在，且不能存在于议员与选民之间。不宜存在，因为议员与选民间，如果存有此种委托关系，则实际上直接民治制度的实益与代议制度的实益，将两俱不能取得。不能取得前者，因为国家既未直接的征求人民的意见，则凡议员所须遵守的训示，事实上或只是政党机关或政党主持人的训示。亦不能取得后者，因为议会议员既须永遵选民的训示，则他将无从利用其本人经验与见识以行使职权，造福国家。不能存在，因为国事变化无穷，选民于选举时所给予议员的训示，必难预测一切。如遇新的事变发生，议员便须请命于选民；此则在事实上殊难实行。
至于第三说认选民团体与议会各为国家机关，各受权于宪法，而不认议会与选民间有任何代表或委托的关系，亦非我们所能附和。议会与选民的职权，各以宪法为根据，自为我们所不能否认；但议会与选民，并不必因此而遂不能保有一种委托的或代表的关系。我们如绝不承认此类关系的存在，则议会的行动便不必与选民的意见同其向背。果然，在政理上讲，议会政治，将不免流为少数政治；在法律上讲，则各国法律中关于议会任期或解散等问题的规定（如议会须于一定任期后改选，如行政机关得以解散议会，如公民得以直接解散议会或罢免议员），亦将缺乏意义；因为这些规定，实际上，都只是力求公民与议会间的意见趋于一致。所以对于议员与选民间的法律关系问题，我们虽不能如第一说所云，认他们间有一种与私法的委托关系完全相似的关系存在，亦不能如第三说所云，否认他们间存有任何委托的或代表的关系。我们以为议会全体与全国选民之间，实保有一种特殊的委托关系——亦可称为代表关系。这种代表关系之类于私法的委托关系者，即在代表者的行动，在法定范围以内，有拘束被代表者的效力，而且代表者须力求与被代表者的意见趋于一致；这种代表关系之异于私法的委托关系者，即在代表者的行动，不以被代表者所明授的训示为限制。主张第二说者所提出的理论，关于主权一层，虽不免有近于虚玄之处，然就其结论而言，固与我们的见解，无根本差别。
第二目 议会制度的起源
现代的议会脱胎于中古封建时期的等级会议（Estates-General，État généraux）。封建制度本建筑于封建主与封建臣中间的契约关系之上：臣民有效忠于主，并服从主命的义务；主有保护臣民，并征询其直属的诸侯的意见的义务。所以当欧洲封建制度盛行之时，各封建国家大都有一个等级会议。等级会议即是直接属于封建君主的大小诸侯的一种会议，其职务则在供君主的咨询。如果君主所要求于诸侯的义务，超过了旧日的成规，则这种要求，须获得等级会议的同意。诸侯有大小及僧俗的不同，故会议采等级的形式，各等级各自开会，合起来则称为等级会议。
等级会议与现代的议会迥不相同，纵其名称有时相同，例如英国13世纪的等级会议称“巴力门”（Parliament），而今日的议会亦称“巴力门”。议会的议员为全国人民所推选；等级会议则仅是各级诸侯的会议的总称，诸侯或亲自出席，或推选代表出席，则随等级而异；所以议会可以代表全国，而等级会议仅能代表各级诸侯。
等级会议之变成议会为英国独有的历史。法兰西、西班牙等国家亦早有等级会议，但他们的等级会议至法兰西大革命时期，仍未改变其等级分立的性质，虽则他们俱已自封建国家进为君主王国。法兰西大革命后，议会制度始由英国传入欧洲大陆；大陆各国的等级会议，并未能自行蜕变为议会。
至于英国等级会议变成议会的经过，则可约述如下：
英国的等级会议肇始于13世纪。在有等级会议以前，英国原有所谓“巨臣会议”（Magnum Concilium），为大僧侣与大贵族的团体。在1215年的《大宪章》中，亦尝有国王如增课特别租税，务须征求巨臣会议的同意的规定。但巨臣会议尚不能称为等级会议，因为大僧侣与大贵族在英国本不甚可分，而其他等级则尚无代表。到了13世纪中叶，国王为增课租税起见，始令各郡武士，各市市民及下级僧侣推选代表，与大僧侣大贵族共同供国王的咨询。这就是所谓“巴力门”，就是英国的等级会议。但在起始几个巴力门中，有时缺少市民代表，有时缺少下级僧侣的代表。自1295年起，始永有这些阶级的代表。所以这一年的巴力门，英人称为“模范巴力门”。
严格地说起来，英国的巴力门应和一般的等级会议一样分成僧侣、贵族及市民三个等级。1295年的巴力门诚然分成三个这样的等级，但不久即发生变化，各郡武士即与市民代表在一起开会。而且所谓某郡武士的代表，实际上是该郡全体自由民的代表；全体自由民——无论是小贵族或是有自业田的平民——皆可参加选举；所以武士的代表与市民的代表俱成了平民的代表。小僧侣的代表起初固与大僧侣合成一级，但到了14世纪初年，他们即不感觉参加巴力门的兴趣，他们宁可在他们的宗教会议（Convocation）中通过什一之税，以予国王，他们自动的退出了巴力门。于是英国的巴力门，乃成了一个仅有两院的等级会议，大僧侣与大贵族合成了贵族院；而武士代表与市民代表则合成了众议院。
众议院之兼含武士代表及市民代表，实为英国宪法史上一幸运的偶然事件。英国统一甚早，到了13世纪，已是统一国家。因为是统一国家，所以国王权力较大，而大诸侯常有不满。“大宪章运动”即是诸侯们不满国王专权的一种表示。但是，如果他们不得郡市人民的助力，他们必不能建立巴力门的威权。又如众议院中只是平民的代表，而无智力财力较高的武士（即小诸侯）为之领导，或者武士也加入了贵族院，则巴力门纵有威权，亦将为诸侯的威权而非平民的威权。若然，则近代的议会制度亦将无从成立。英国14世纪上半叶巴力门分级或分院的实况，一方使巴力门全体得以树立威权，一方又得使众议院逐渐成为巴力门中有力的一院。这就是英国的巴力门得以变成议会的重要原因。
议会自成立后，其权限即日有增加，而其性质亦逐渐自封建时代的等级会议，变成近代流行的议会。经1688年的革命后，议会便取得了最高的地位，即国王亦不能离议会而独享大权。贵族院与众议院间权力的高下亦有不断的变化。15世纪及15世纪以前，贵族院的权力固较众议院的为大，但到了宗教改革后，众议院即已是权力较大的一院。众议院的权力愈大，则选举问题亦愈尖锐化；因之，自1832年起以至今日，英国曾有过五次关于选举权的大改革。到了今日，英国所有成年男女均为众议员的选举人。众议院选举权的基础愈广大，则其权力亦愈广大。所以贵族院今虽依旧存在，但所谓英国国会，实际上不啻即其众议院而已。 (2)
由上以观，可知在美法革命以前，英国的议会制度，盖早已成立。美法革命本俱以民权及自由为号召，而英国的议会制度，则早已有孟德斯鸠之辈为之宣传；所以美法革命的结果，不特美国抄袭了祖国的议会制度，法国亦废等级会议，而成立国民议会。及后革命潮流波及愈广，则议会制度亦愈通行。到了19世纪末期，除俄国外，议会制度盖已普及于欧美各国。
第二节 议会的组成
欧战以前，各国议会的组成大都为两院制；采用一院制者，不过二三小国以及各国的地方议会。盖英国议会为议会制度的泉源，则凡摹仿英国而设议会者，遂亦仿设两院。所以美国虽无贵族，但当宪法会议议订宪法时，大多数仍主采用两院制度。法兰西百余年来尝颁过十几种宪法，但采用一院制者仅有两次（1791及1848）。这两次宪法之不能实行及失败——虽则与一院制并无关系——更坚深了一般人对于两院制的信心。所以在欧战以前，一院制仅通行于布加利亚、蒙特尼格罗及中美诸小国。直到欧战告终以后，始有许多国家敢作一院制的尝试。当时采用一院制者，计有德国、南斯拉夫、土耳其及波罗的海诸国。西班牙1931年的《宪法》也改两院制为一院制。
奥国1934年新《宪法》设立了一个四院制的联邦议会。这是奥国的新尝试。奥国为联邦国家，所以设省代表院以代表各省；又为独裁国家，行政首领的权独大，所以将隶属于行政机关的参政院列为四院之一；又以会社国家为标榜，所以有由会社推选的联邦文化院及联邦经济院。但这种新的制度是否真能发生实效，我们尚无从推测。
第一目 两院制与一院制的理论
一 主张两院制者的理论
主张两院制者，其普通理由大率不外下列数种：其一，以为两院制可以防杜议会的专横。议会专制的可能，本不亚于行政机关；所以蒲徕斯（Bryce）尝谓美人之采用两院制，与罗马人之设置两个执政（Consuls），其用意均在防杜专制。盖就个人与团体比较，个人之流于专制，固较团体为易；但就团体与团体比较，则单一性的团体，较诸复合性的团体，自又易流于专制。其二，以为两院制可以减少法律案的草率与粗疏。盖在一院制之下，一种法律案，只经由一个机关议决，即可成立；如采用两院制，则各种法律案的成立，须经由两个机关议决，所以法律案的内容，比较易臻精密。且两院制所以能增加法律案的精密，尚不仅因法律之曾经两院议决；往往甲院因惧乙院将有挑剔抵抗，故于议决法律案时，常不能不十分慎重从事，于是草率粗疏之弊亦可大减。其三，以为两院制可以减少议会与行政机关间发生剧烈的冲突。盖议会与行政机关的冲突，无论在何种政制之下，俱所难免。此等冲突，如不设有相当的调剂方法，往往可使一方或两方趋于极端，驯致酿成莫大的政变。所谓调剂，则两院制亦其一法；因行政机关与议会的冲突，往往只是行政机关与议会中一院的冲突；果然，则立于冲突以外的另一院，自可任调停或公断者，以防止两方的决裂或僵持。
以上所述皆为主张两院制者的普通理由。论者尚有于此种普通理由而外，提出其他特殊理由，以主张两院制者：有谓君主国家采用两院制，便可以一院代表一般人民，而以另一院容纳贵族分子，由是贵族政治与平民政治便得一调剂之法，孟德斯鸠即持此种见解； (3) 更有谓联邦国家采用两院制，便可以一院代表全国人民，而以另一院代表各邦，由是各邦的个性与全国的统一，便获一两全之道；最近尚有主张两院制，以调剂地域代表制与职业代表制者。 (4)
二 主张一院制者的理论
主张一院制者的普通理由，亦可说是有三种：
其一，以为代表民意的机关，应只有一个机关，因为人民多数的意志就只能有一个。主张此说者以为人民多数，不论对于哪一种法案，要不外赞成或反对，如果采用两院制，实际上或不免有一院赞成与一院反对之事。果然，则谁能代表人民多数的意志的问题立即发生。如谓只有某一院能代表民意，则何不径采一院制度？如谓两院均能代表人民多数的意见，则遇两院意见不同之时，又将作何解释？这种非难两院制的理论自亦具有相当的势力，但是主张两院制者，于此或尚有反辩的余地；因为我们即使承认代表民意的机关只应有一院，亦不见得因是遂谓无设立第二院的必要。晚近主张两院制者，往往以为代表民意者仍应仅为下院；上院的设立，原不在与下院立于平等的或相似的地位，对于下院议决的法律，亦不应享有绝对的否决权；不过上院如觉着下院议决的法律，不能代表民意时，便能使该项法律于一定期间内不能成立，有如英国1911年的《国会法》所规定。在这种规定之下，即设置第二院，亦无妨于民意的统一，或且可使真正的民意较易实现。
其二，以为两院制可使法律案不易成立，其结果便不免妨碍社会的改革与进步。主张此说者，每谓议会政治较诸独裁政治已欠敏活；如采两院制，则凡法律案之通过一院者，尚须通过另一院，法律案的成立，遂益形困难，应行兴革之事，亦益难实现。
其三，以为两院制可以引起议会内部的冲突，以致议会为行政机关所操纵，而不能保有对抗行政机关的能力。盖议会为人数众多的合议机关，而行政机关则或为独任的机关，或为人数甚少的合议机关，故行政机关之操纵议会，本已不难；倘更采用两院制的议会制度，则凡遇上下两院意见不一致时，行政机关益可从中操纵舞弄，利用一院以抵制他院；于是，议会竟或完全丧失其支配行政机关，或限制行政机关的能力。
以上所述主张两院制者与主张一院制者的理由，大都各有一面的真理，为我们所难否认。实际上，某某国家之宜否采用两院制，我们以为应于上述两院制的普通理由而外，求得其他特殊理由，以为采用两院制的主要根据。如无特殊理由，则采用一院制，或如英国等国，采用第二院权力极小的两院制，或者较为相宜。
第二目 两院的组成问题
假定采用两院制，则其产生方法又将如何？这一个问题，自然亦不能有一个绝对的解答。今取各国组成两院的各种方法说明其大要。
一 下议院的组成
各国议会中的下院，就其组成而言，历来皆为一种民选机关，最近则且一致地成为直接选举的民选机关。意大利的下院，在实际上固是所谓会社议院，但在形式上，亦由全体人民直接选举。所以关于第一院的组成，各国间的差异，实际上颇为微小；且关于选举权资格、比例选举、复数选权、选举区划以及强制投票等事的差别，于前编论述公民选举权时，亦已有解释。今就各国关于（甲）下院议员名额的多少，（乙）下院议员名额的分配，（丙）下院议员的被选举权，（丁）下院议员兼任其他公职之权，及（戊）下院议员任期与改选诸问题，分别予以讨论如后：
（甲）下议院议员名额问题。下议院究应有多少议员，本不是一个可以一概而论的问题；国家领土的大小，人口的数量，民族的纯杂等等，均为决定议员名额的因素。就1934年各国实际状况而言，全世界有议会的53个独立国家中，下院人数不及100的国家有19国，100以上不及200者有18国，200以上不及300者有6国，300以上不及400者有3国，意、美、日及西班牙各四百余，而法、英、德则各有六百余人。在议员人数不满200人的37个国家中，除阿根廷及墨西哥两国外， (5) 余均为地狭人少的国家。中国民国二年的众议院议员名额则为596人。
（乙）下议院议员名额的分配。这个问题与选举区划分问题自然互相关联。如果采用德国1920年的比例选举制，则选举区的如何划分，成为不重要的问题，议员名额分配的问题亦不发生。如果采用单选举区制或其他非比例选举制，则区之如何划分，往往可以影响到政党间的比较势力，而名额的分配颇成问题。美国联邦的众议员固依各邦人口多少而分配，但究应先规定议员总额，而以之分配于各邦，抑先规定每若干人民得选出议员一人，再将各邦应得名额分别推算，则为美国每十年重新分配议员名额时必发生的问题。中国民国二年众议院的分配则采用一种武断的办法。依照民元《国会组织法》，各省选出的众议员名额，系以人口多寡为标准；每人口满80万便得选出议员一名，但人口不满800万之省，亦得选出议员10名。人口总调查未毕以前，各省应出议员名额暂依该法所分别规定的数目；西藏、青海、蒙古应出议员名额，亦由该法予以规定。
以上所述，只限于由地域团体选出的议会而言，至采用职业代表制的议会议员名额，应如何分配于各职业团体，自然更为困难；因为这种分配，显然不能专以各职业团体的人数为标准。
（丙）下议院议员的被选举权。为贯彻民主政治的理想起见，下院议员，除具有选民的资格外，应不加具其他资格。但在事实上，则当选议员的资格向比选民的资格为高。在19世纪初年选举权受有财产的限制时，当选权每受有更大的财产的限制。财产的限制今虽已废止，但下述各种限制，仍颇为流行。（一）在大多数国家中，当选下院议员者其年龄须较选民为高；大国中，只英国无此限制。（二）凡由外国入籍者，如欲当选为议员，则其入籍的年限，往往须较选民为长。（三）曾受破产的宣告尚未撤销者，在大多数国家仍可继续享选举权，但无被选举权。（四）曾因选举舞弊而依法受判决者，在大多数的国家仍继续享有选举权，但于若干时期内往往不能当选为议员。（五）现役军人、公务员及僧侣，往往无当选权。但关于此层，各国现行法律颇不一致，而历史上的变化更是繁复。就原则而论，停止现役军人的被选权尚不乏充分的理由；因为此项停止，一方面固可预防军人加入选举竞争与政治运动，以启军人干政之渐，一方面亦可防止军队中重要官吏，被议会吸取而去，以致影响军队内部的组织与纪律。停止公务员（司法官在内）的被选权，则似应有地域的限制；在他们所服务的选举区，他们的被选权可受停止，如不停止，他们或可利用其本身的地位与势力，而作不正当的选举竞争。但如果一为公务员，便须牺牲不论在何地方的被选权，则又未免失之严酷。僧侣的被选权之应否停止，则须看他们在其所驻教区之中，是否握有特殊势力。英国各国教的僧侣在其所驻教区中确有此势力，所以停止僧侣的被选权亦有理由；但此项停止之不限于本教区，而泛及全国，则已过分严酷。中国民国元年《众议院选举法》亦将僧道及其他宗教师、小学教员及各学校肄业生的当选权一并停止。
（丁）下议院议员的兼任权问题。被选举权问题与兼任权问题自然是截然两事：凡无被选举权之人或其被选举权受停止之人，足使其当选无效；至于从事某种行政或司法职务之人员，如其被选权未被法律停止，而该项职务却经法律认为不能由议员兼任时，则从事该项职务的人员，固仍可当选为议员，不过当选后便不能兼任其原来的职务与议员的职务，要应选为议员，则须辞卸原来的职务。议员之所以不能兼任其他公务，则因兼任足使议员不能专心于议会的职务；或且因监督者与被监督者往往并为一体之故，使议会对于行政或司法机关，实际上不免减少其监督的效能。但在采用议会政府制的国家，议员虽不能兼任一般的公职，通例却亦容许议员兼任国务员。盖议会政府制的目的，在融合议会与内阁为一气，其容许议员之兼任国务员，不论在逻辑上讲，或在实际的便利上讲，固均有相当理由。
至就各国的实例而言，则有禁止议员之兼任任何公职者，例如美国。美国采三权分立的原则，此种绝对的禁止，自亦有其逻辑。有仅许议员兼任国务员者，例如英国 (6) 。有于国务员职务之外，对于若干种特殊官职，亦经法律明许议员得以兼任者，例如法国。在法国，议员除对于国务员、次长及特派员（haut-commissaire）的职务，保有兼任资格外，特种法院的法官及国立大学教授等职，法律亦许由议员兼任；其所以容许此类职务之得由议员兼任者，或因此类职务，并不过分妨碍议员的职务，或因从事此类职务之人，可予议会以专门的知识与经验。晚近以来，各国人士鉴于银行或公司——尤其是国家银行或官商合办的银行或公司——经理、董事等职，往往因议员之得以兼任，以致发生种种流弊，遂亦有倡议禁止议员兼任此类职务者。
（戊）下议院议员的任期改选及补选问题。世界各国下院议员的任期，除捷克及古巴两国均为六年，萨尔瓦多为一年外，自二年至五年不等。主张短期者，在求人民与议会的意见趋于一致；主张长期者，在令议会议员获得充分成熟的政治经验，庶几于其任期的晚年，能有优良的建树与贡献。
议会议员任期届满时，自须举行改选。各国议会的改选有全院同时改选，与全院分期改选的两法；两法各有其作用，但各国下院的改选，固一致采用全院改选法，因为不如此，则下院是否能代表某时候全体人民多数的意见，将无从确定。
议会议员于任期中，如因死亡、辞职、解职等事而缺额时，其补充之法，亦有两种；或则于缺额时举行补选（by-election），即英美等国所用之法；或则于每次选举新议会时，令各选举区举出若干候补当选人，遇有缺额时，即以之补充，即欧陆各国所用之法。第一法有时可以测验民意的变迁，第二法则较为省事。
二 上议院的组成
各国下议院的产生方法，就大体言，虽渐趋一致，虽皆为人民直接选举的机关，但各国上议院（即第二院）的组成，则参差极大。盖各国之设立上院，其作用原不尽同，故上院的职权，亦自不甚一致；职权既不尽同，其组成的方法，自亦不能互同。关于各国上院职权的差异，将于次章论述，今先就组成上，论述各国上院形式的种种：
其一，为贵族性质的上院。两院制的产生，根本上就是以平民代表与贵族代表的分离为原因，前已说及。在现今君主国家，其上院仍有代表贵族阶级者，英吉利即是最著的一例。但是，设置第二院以容纳贵族阶级，在教育尚未普及，贵族几为惟一的知识阶级时，虽不无相当理由，降至今日，则其原来的理由，已不存在。所以贵族性的第二院，即在英国，亦渐不能存续；英国亦有多人主张改造上院 (7) 。
其二，为联邦性质的上院。在联邦国家中，其下院必为代表全国人民的团体，其产生出自人民的选举，所以一般人率谓联邦国家的下院，为代表国民，或代表统一的机关。至于联邦国家的上院，则往往为代表各邦的机关。苏联的中央执行委员会固不是严格的议会，但其中有所谓“民族院”者，亦是代表各邦的机关。 (8) 上院的议员无论为各邦政府所任命，如欧战以前德国的联邦会议，或为各邦议会所推选，如1913年以前美国的参议员，或为各邦人民所选举，如瑞士的联邦会议，俱认为各邦的代表。因为是各邦的代表，所以各邦的人口尽可多寡悬殊，而所出议员之数，则在绝大多数的联邦国家，俱是相等。欧战以前德国的联邦会议，及欧战以后奥国的联邦会议固是例外，各邦代表的人数固不相等，但其所以不等之故，亦与人口多寡无关，而以各邦实际势力的大小为标准。
其三，为任命性质的上院。各国上院的议员有出自行政机关的任命者。坎拿大上议院议员，即全由行政机关任命，其任期且为终身。意大利上议院议员，除亲王为当然议员外，其余亦皆出自行政机关的任命，并且俱为终身职。至于行政机关任命此项议员的标准，则意大利宪法列有二十余种资格；综其大要而言，不外富于特殊学识、具有特殊经验（行政、立法、司法、军事、教育等经验，或其他社会事业的经验）与具有特殊资产的三种资格。日本贵族院的一部分议员，亦由天皇就富有学识或著有特殊勋绩之人中选任；其任期亦为终身。综之，各国之设为第二院以容纳任命性质的议员者，大抵在令议会得以网罗富有特殊学识与经验的人才；盖此种人才，虽大足为议会立法之助——在法律日趋复杂日趋于专门化的现代国家，此种人才或且为议会所必不可少的人才——但因他们不愿加入政治竞争与选举运动，或因他们不善为政治竞争与选举运动，以致往往不克为议会所罗致；如设有任命制度，多少自亦可资补救。至于各国任命议员的任期，所以往往定为终身之故，一半在令议员于就任后，不必接纳行政机关，以自损其独立，一半亦因此类人才，往往在社会上负有特殊声望，并且从事重要业务，倘不予以极长的任期，他们仍或不愿弃其所从事的业务而入议会。但任命制度，纵有上述的特殊作用，仔细看去，究不宜于采纳；因在此种制度之下，行政机关或将不免有假藉任命权，以为安置本党党员，或报酬本党党员的行为。果尔，则虽采用任命制度，仍或不能得着特殊人才。论者因谓此制既违反代议制的精神，而其流弊复无异于选举制度。求诸事实，坎拿大显已因采用斯制，而发生此种流弊。
其四，为间接选举的上院。各国上院的产生方法，颇多采用间接选举制者。所谓间接选举自然亦有种种形式。有由各地方议会选举者；1913年以前美国联邦的参议院，即由各邦议会选举；中国民国二年的参议院，除蒙、藏、青海另组选举会外，亦由各省省议会选举。有由地方议会议员与其他民选人员组织选举团体，以选举第二院者；法国参议院议员，即由各选举区中的（一）众议院议员，（二）郡议会议员，（三）区议会议员，与（四）市议会选出的代表，所共同组织的选举会执行选举。有由第一院选举者，挪威即以每届新议会的众议院（Storthing），就本院议员互选四分之一，以组成第二院（Lagthing），而以所余四分之三的议员留为第一院。这些间接选举制度的目的，大都亦在令第二院能取得富于经验学识的人才。此种预期的目的，实际上往往尚能达到，法国参议院，往往含有众多的此类人才，即其一例。不过此项目的的实现，似亦不尽由于间接选举，而尚有其他原因，如第二院的任期较长，议员名额较少，议员年龄限制较高之类，多少自亦有助于此项目的的实现。且为提高议会的专门知识起见，则今人所倡导的职业代表制，如以之适用于第二院的选举，或适用于全议会中任何部分的选举，其效力亦或较单纯的间接选举制为大。
其五，为直接民选的上院。在此种制度之下，上下两院的选举，殆完全相类；所不同者，仅在两院议员的任期、人数、年龄及改选方法而已。采用此种制度者，为澳大利亚、美国（1913年以后）及美国各邦。在此种制度之下，两院的职权，往往亦无重大差异，所以两院争雄角胜的现象至为显著；各种法律案如遇一院坚决主张，另一院坚决反抗时，除诉诸公民复决外，便无完满解决之法。澳大利亚宪法即已采用此种解决方法。在采用他种两院制的国家，第二院的职权，在法律上往往较小于众议院；即令彼此对于某种法律案享有平等的立法权，第二院因非出自人民直接选举，对于众议院实际上亦常自甘退让；除非确信众议院的主张违背人民多数的意见，第二院大抵不与众议院坚决相持。英国贵族院与坎拿大参议院之所以能维持他们的地位以至今日者实缘于此。 (9)
第三节 议会的职权
第一目 两院职权的分配
如果采用两院制的议会制度，则议会中两院职权的分配问题，自亦随而产生。这个问题，可以说是与两院的组成问题互为因果。就一方面说，两院职权应有怎样的差别，须看两院的组成含有怎样的差别；就另一方面说，两院组成上的差别，也须随两院职权上的差别而定。今将关于两院职权分配的几种理论及各国两院职权分配的几种实例，说明如下：
第一说以为两院的职权应完全平等或几于平等。抱此种见解的人，以为上院的产生，应同于下院，而使两者各由民选；如在联邦国家，则上院应为代表各邦的机关。盖两院如俱出自民选，则他们俱为人民代表机关，其职权自应平等；即上院非出自人民选举，但为调和各邦的个性与全国的统一起见，代表各邦的上院，仍应与下院有同样的职权。但是两院职权的平等，无论具何理由，究有一种重大流弊，即两院间易有争雄角胜，两不相下的现象，以致议会的决定与行动益形艰难，议会对抗行政机关的能力亦从而减小。
求诸实例，上院职权与下院完全平等或几于平等者，几以联邦国家为限；其最著者，则为美国及澳大利亚。美国参议院的职权，仅对于财政案，略逊于众议院，然众议院对于财政案问题的优越权，亦极有限。对于征收赋税案，众议院固保有首先提案之权，但参议院仍有修改及否决之权。反之，参议院对于其他事件，其职权尚大于众议院；凡行政机关于缔结条约，与任用使领官、法官及其他高级官员时，且非得参议院的同意不可。所以美国参议院的职权实尚不只与下院平等，抑且高于下院。澳大利亚的参议院，除对于财政案，仅有否决权而无提案权（财政案须首先提出于众议院）或修正权外，对于其他事项，则完全与众议院享有同等职权。
中国民元《国会组织法》亦令两院职权完全平等；凡议会所通过的法律案，俱须两院一致始能成立；即关于财政案，众议院亦不过享有优先议决预算决算之权，至于修正权与否决权等等，固仍为两院所公有（该法第十三、十四条）。所以在该法之下，两院职权，亦实可视为平等。
第二说以为两院关于财政案的职权应不平等。主张两院制者，往往以为下院的产生应出自人民的直接选举，而上院的产生应由另一种的方法，因而他们更主张一切关系国民负担的财政案，应由下院决定。他们以为上院对于其他法律案的立法权，虽应与下院相同，但对于下院所通过的财政案，至多只应保有修正权或提案权，而不能享有否决权；换言之，上院对于下院所通过的财政案，虽亦能提出修正条款或提出新的条款，但上院的修改或提案，倘不能取得下院的同意，则上院便只有容纳下院主张的一法，而不能否决下院的原案，以抵抗到底。盖财政案原为关系国民负担之案，上院如不出自人民直接选举，则对于财政案，不令与下院共同享有决定之权，自有相当理由。且因议会对于财政案的立法权，为议会监督行政机关的一种重大武器，所以在采用议会政府制的国家中，只有令上院对于财政案的权限极度缩小，然后内阁的进退可只以下院的信任与不信任为标准，而不致受两院分歧的支配。
求诸实例，凡行议会内阁制的国家，如坎拿大、比利时等，其上院对于财政案及其他法律案的职权，在法律上纵然与下院约略相等，实际上上院对于财政案——尤其是对于预算案——大率不敢行使其否决权，以与下院相抵抗；而且内阁的进退，实际上亦只以下院的信任或不信任为标准。此种国家，其两院职权的分配，实际上盖恰与此第二说的意见相符合。
第三说以为两院的职权应全不平等。主张此说者，以为上院的作用，不在为下院的对抗机关，而在以其知识或经验，作为下院的匡正或辅助；所以，上院的职权，应仅在对于下院所主张的一切法律案——财政案与其他法律案——提出修正或要求复议，而不在对于下院所议决之任何法律案，行使一种完全的否决权。
英国自1911年《议会法》成立以来，其两院职权的分配，即与此第三说相类；因依该法的规定，英国贵族院，不独对于一切财政案，不复享有否决权，即其他关系公共利益的法律案（即英人所谓public bills），如于两年期间以上，继续经贵族院否决两次，与继续经众议院通过三次，则该案于第三次送至贵族院讨议时，就令仍不能取得贵族院的同意，众议院亦得径以该案送请国王颁布。欧战后各国新宪法关于上院职权的规定，大都亦以使上院无法与下院抵抗为原则，使上院对于下院所议决的法律案（财政案及其他法律案），只保有一种暂时的或相对的否决权，而不享有绝对的否决权。例如捷克的上院固可否决下院所通过的法律案，但下院仍可以较大的多数重将该案通过；下院如否决上院所尝通过的法律案时，则上院便无此项重予通过的权利。奥国1920年的宪法亦尝有类似的规定。
第二目 议会的立法权
前目所述，只是议会中上下两院职权的分配问题。就议会全体的职权而言，各国议会职权的范围虽亦极不一致，然要皆享有三种性质的职权，即（一）立法权，（二）监察权，及（三）财政权。本目将论述议会的立法权；至于监察权及财政权，则当于以下两目分别论述。
第一款 立法权的意义
立法即是制定法律之意。然则欲确定立法权这个名词的意义，便须确定“法律”这个名词的范围。关于法律这个名词的范围的解说，历来可说有三种理论 (10) ：
其一，以为法律为赋有普遍性的规则。主张此说者，以为法律的特质，在其普遍性。所谓普遍性者，其涵义不外两层：第一，法律不是对某一事或某几件事所下的一种决定，而是对于合于法律条文所规定的未来一切事件所立的一种规则；第二，法律不是对于某一个或某几个人所下的一种决定，而是对于将来凡适合法律条文所规定的任何人所立的一种规则。法律之所以得称为规则，亦即因其赋有上述的普遍性。法人爱斯曼、狄骥以及其他一般学者，大率主张此说。采纳此说，则所谓立法权，即是制定各种赋有普遍性的规则之权；举凡议会决定之案，如不含有上述的普遍性，便非法律，便不在其立法权的范围以内。
其二，以为法律为变更权利的规则。主张此说者，以为法律的要件，在能影响人民的权利；凡国家任何机关所颁布的规则，如其内容足以变更人民与人民间的权利关系或人民与国家及国家机关间的权利关系者，俱为法律；换言之，法律即是所谓“权利规则”（règle de droit，Rechtsgesetz）。德人拉庞（Laband）及很多的德国学者，主张此说。采纳此说，则一方面议会所通过的一切决定，初不必尽具法律的性质，因议会所通过的决定，不必尽能影响人民的权利；例如议会所通过的某年库券条例或某地博物馆建筑条例，自不具有法律的要件；即议会所通过关于国家各机关的组织的规则，主张此说者亦不认其为具有法律的要件，而仅认其为行政行为。但在另一方面，则议会所通过的案件，初不必是对于未来一切事件与任何人民而制定者始得称为法律，即使是对于特定的某一事件或某一个人而成立的决定，只要其影响足以变更人民的权利，仍当称为法律。换言之，行政机关的命令，如具有变更人民权利的性质，亦是一种法律。
其三，以为凡由议会依立法程序所成立的一切决定俱为法律。主张此说者，以为凡议会依立法程序所通过的决定，其效力既皆相等，而俱立于行政机关所颁布的命令之上，则议会的决定，无论其赋有普遍性与否，亦无论其能否影响私人的权利，其性质固皆相等，初不当认某者为法律，某者为非法律。换言之，议会决定之是否为法律，全属形式问题，而与该决定的内容或实质无关。凡议会决定之非由立法程序而成立者（例如质问案、决议案等），既不似议会决定之经由立法程序而成立者有支配行政命令的能力，自然不能目为法律；但议会决定之经由立法程序而成立者，则对于行政机关，对于法庭，其效力固皆在行政命令法院裁判之上，因亦不能不一概目为法律。法人马尔伯格（Carré de Malberg），依据法国法律的实况，即力倡此种形式主义之说，以排除他说。
法律本来可有实质与形式两义。如从法律的实质以定法律的范围，第一说所立的标准，自较第二说的标准为确定；因所谓“普遍性”者，其意义究尚有一定的范围，至于一种规则之是否能影响私人权利，实际上便往往不易判断。如从法律的形式以定法律的范围，则第三说自属不容否认。我们在这里讨论的目的，既是立法机关所享有的立法权，则关于法律的范围的解释，自当采用第三说。不过对于此说，我们亦尚有一点补充的意思。凡由议会依完整的立法程序所成立的决定，虽均具同等效力，而可一概目为法律；但求诸各国实例，则凡与此种决定具有同等效力者，却不必尽须经由完整的立法程序而来。美国宪法一面认条约的效力同于法律，一面却认条约的成立，仅须经由总统征取参议院的同意，而不必经过通常的立法程序，即是最著的一例。
第二款 立法程序
议会之行使立法权，简言之，可说含有两种或（在两院制的国家）三种程序；其一为法律案的提出，其二为法律案在议会中的讨论，其三为两院的协议。今就各国通例，约略说明这三种程序如后：
一 法律案的提出
法律案的提出，因行政机关体制的不同，而有种种的分别。在采用总统制的国家，三权分立主义有较严格的实行，法律案的提议权被认为立法权的一部分，所以仅议会议员享有此权，行政机关则不得向议会提出任何法律案。在采用议会内阁制的国家，则法律案的提出，不仅属于议会的议员，抑且属于行政机关；行政机关不仅为执行法律的机关，抑且为参预立法的机关。不但如此，政府提案比议员提案且常占有种种优势；例如英国将议会每星期中开会时间的大部分，划作政府提案的讨论时间，议员提案，每因是不得讨论机会。中国民国二年《议院法》亦规定，政府提出之案，在参众两院议事日程中，俱须先于议员所提之案。
二 法律案的讨论
关于法律案讨论的程序，各国宪法、议院法及议事细则所规定者甚不一律。如果作大体的比较，则可从两点分别讨论：（一）全院讨论的次数及程序。关于此点各国有三读制与非三读制的分别。所谓三读制者，即每个法律案须经过三次的诵读，始能通过某一议院。英美及德国的议会俱用三读制。中国民国二年的国会亦采用此制。法意等国议会所用的制度则与英美不同。在法意的议院中，一个法律案只须经过两次的讨论，第一次叫做“总讨论”，第二次则为“逐条讨论”。但在实际上，两制间的分别并不十分显明。英、美、德三读之制，在实际上亦只是二读。英国的初读，往往仅读案名而不读案文，更讲不到讨论；二读为总讨论，讨论各大原则；逐条讨论则于所谓“全院委员会”（或“常任委员会”）及所谓“报告”时期行之；三读亦往往只是一种形式。在德国国会中，初读为总讨论，二读为逐条讨论，三读亦往往只是一种形式。所以英德之制与法意之制，在实际上仍是大同小异。美制则实际上既不是三读，又无总讨论与逐条讨论的两种显然可以分离的步骤，而侧重于委员会的审查。（二）委员会的审查。各国议院大都皆为人数众多的团体，要细密的审查一个议案自非委托一个委员会不可。关于此点各国间亦尚有常任委员制与非常任委员制的分别。美、法、德等国的议院设有各种常任委员会，分司各种案件的审查；英国则不设此类常任委员会 (11) ，遇有必须交付审查的案件，由议院临时设立一个特别委员会，以司审查之责。因此，在美、法、德等国，法律案例须经过委员会的审查，在美德，在初读之后，在法国则在提案之后；换言之，在美法，在一切讨论之前，在德国则在总讨论与逐条讨论之间；但在英国，则法律案例不须经委员会的审查，遇有审查的必要，才有特别委员会的设立。更因此，美法议会的立法权比英国议会的为完全；在英国，议会以外的内阁可以操纵立法，而在美法，则左右立法者为议会的常任委员会。法国虽为内阁制的国家，但关于法律案件，其议会委员会的势力却不在内阁之下，因为一般的法律案件须先经委员会的审查，才能由议院讨论。德国的审查时期在总讨论之后，故其委员会亦无美法委员会的跋扈。
三 两院的协议
各国宪法，固有对于财政案不予第二院以否决权者；甚或有对于其他法律案，亦不予第二院以绝对的否决权者；但大多数国家，仍认一切法律案的成立，须经上下两院的一致通过。在此种制度之下，如非设有方法，以解决上下两院意见上不相一致之点，许多法律案件势必因两院意见之未能完全一致，而致停顿。解决之法，有下述两种：其一，开两院联合会议，而取决于出席议员的多数。此法昔曾行于法国，今仍行于挪威。采用此法，则上院往往立于极不利的地位；因其议员人数，常较第一院为少；如以挪威而言，则上院的人数只占两院全体人数四分之一。其二，由两院各推定若干委员，组织协议会；以协议的结果，提交两院各自表决。各国之采用此法者较众；美国为最著的一例，中国民二《议院法》亦采此制。依该法的规定，凡甲院通过的法律案，经乙院修正通过，回复甲院时，如甲院对于修正不能同意，得向乙院请求协议，乙院不得拒绝；此项协议由两院各推定若干委员组织协议会行之，协议会的讨议，以两院未能一致的事项为限；凡协议会议决事项，尚须交由两院分别表决，但两院不得再加修正。
凡上所述，俱为议会议决一个法律案的各种程序。议会所议决的法律，在一般国家中，尚须经由行政机关的一种“公布”程序，始能发生效力。在许多国家中，行政机关于接受议会所通过的法律案时，尚保有一种否决权或要求议会复议权，其详当于次章讲述行政元首的职权时说明之。
第三目 议会的监察权
议会的监察权，即议会监察行政机关或司法机关之权。监察权的范围，在各国极不一致。在行责任内阁制的国家，议会监察行政机关之权较大；在行总统制的国家与合议制的国家，则议会监察行政机关之权便较小；至于在独裁国家，则纵有议会，其议会监察之权可说无有。
就各国实例而言，在议会内阁制之下，议会监察行政或司法机关的方法有（一）质询权，（二）查究权，（三）受理请愿权，（四）建议权，（五）弹劾权，（六）不信任权，及（七）设立常设委员会等权。在非责任内阁制的国家，则监察权便无如此之多。
一 质询权
质询权即议会对于行政或其他事件，得以书面或口头，向政府提出质询，要求答复之权。议会行使此权，其表面的目的在向政府探询某一事件的内容，在实际上则往往具有监察行政的作用。在非责任内阁制的国家，议会并无此权。
依照法国议会制度，质询的种类有二：一为询问（question），又一为质问（interpellation）。询问为发问的议员与被问的国务员间之事，以问答相终始，不能成为辩论的出发点；但质问必附有辩论，辩论终毕，议院对于内阁全体或某某特别国务员，往往可有信任与不信任的表示。所以询问的性质不严重，亦不会引起政潮；而质问则往往可以引起政潮。英制仅有询问而无质问，欧洲大陆各国议会制则大都类似法制，兼有询问及质问。论者因谓大陆各国内阁之不能安定，质问制的存在为重要原因之一。但英国亦有一种类似质问的制度：议员如于询问之后，对于政府仍有不满，则可提出“延会动议”，要求于当日晚上，将其他事务暂行搁起（即延会之意），而将所问之事，加以辩论。此种动议与质问的性质颇相类似，但此种动议颇不易成立；因之，其对于政府的威胁远不如欧洲大陆各国所行的质问制之甚。
二 查究权
各国议会，对于行政及司法机关的设施，大率享有一种调查审核之权，称为查究权（droit d'enqu ê te）。所以议会对于行政及司法机关的违法或失职等事件，尚得组织查究委员会加以审查；审查后，凡需乎法律的补救者，则以立法手段补救；需乎他种补救者，则以他种手段补救（例如投不信任票）。在英美等国，查究委员会并有传唤人民以搜集证据之权。
三 受理请愿权
议会之受理请愿，其目的固不纯为监察政府，但凡人民受行政官吏或其他官吏的苛待，或对于行政司法等机关的设施有不能满意者，亦自可向议会提出请愿，以图抵制；所以议会之受理请愿，亦实含有监察的性质。
四 建议权
议会各院对于行政或其他事件，得向政府提出建议案。依一般国家的通例，议会的建议案与议会所通过的法律有别。法律须经由两院的通过；建议案则可由各院单独向政府提出。法律案通常系对于一般事件，为概括的规定；建议案则即对于个别事项，亦可提出。在许多国家中，议会两院所通过的法律案，政府只有服从的义务，无拒绝的权能；建议案则无强制政府的能力。但在采行议会内阁制的国家，下议院向政府提出的建议案，实际上往往使政府不能不予接受；因为政府的拒绝，或会引起该院对于政府为不信任的决议。所以议会的建议案，亦实含有监察的意味。
五 弹劾权
弹劾（impeachment）制度，肇端于14世纪的英国，当时议会制度尚在十分幼稚的时期，当时所谓弹劾，即指英国众议院对于国务员的犯罪，向贵族院起诉而请其审判处罚而言。其所以产生，则不外下列各种原因。一则当时司法机关，尚未脱离行政机关而独立，国务员的犯罪，初不易受法庭的制裁，而有特设他种制裁的必要。二则当时议会内阁制尚未产生，国务员如有犯罪或过失行为，不能由议会投不信任票以解其职；所以议会如无弹劾权，便毫无解免国务员职务的权能。三则按照英国法律，凡对于犯罪的起诉权，原属于一种由普通人民组织的陪审团（grand jury），众议院既为代表人民机关，而贵族院历来复为英国最高法院，则授众议院以向贵族院对于国务员起诉之权，自与英人传习上的法律观念与组织，不相矛盾。但弹劾制在英国，久已废弛不用，且自1805年以来，英国议会从无行使弹劾权之事；盖英国法庭的独立，既足以为国务员犯罪的制裁，而自议会内阁制实现而后，英国议会尚可投不信任票以为国务员犯罪或失职的制裁。
其他各国宪法，对于行政元首及国务员的犯罪，所以仍设有议会弹劾权者，则有两种理由：一因行政元首及国务员的地位隆而权威高，倘纯赖普通法庭行使制裁，实际上或不免因法庭的瞻徇顾忌，而使制裁同于虚设；再因元首及国务员的违法或犯罪行为，往往含有政治性质；此类政治性质的违法或犯罪行为，因其意义空泛，在解释上，法庭将极感困难。
至于弹劾权适用的范围，则可分为两层，加以说明：
其一为弹劾权所可适用的行为。各国宪法，或认议会的弹劾，仅能适用于犯罪行为，例如美国宪法；或认议会的弹劾，仅能适用于与职务有关的犯罪行为，例如法国宪法；或则认议会对于一切违反宪法或法律的行为，得以提出弹劾，例如德国宪法。但无论各国律文的差别如何，弹劾权的适用，充其量亦不过能适用于一切违法行为，至于政策上处分的失当，则不能，亦不当适用弹劾手续；盖在采用议会内阁制的国家，行政机关的政策如经议会认为失当，议会尚可行使其不信任权，使之去职，原不必借助于手续较为繁重的弹劾；如在采用非责任内阁制的国家，行政机关的行政政策，本不受议会的支配，如许议会对于其政策亦得予以弹劾，在理论上又不免发生矛盾。
其二为弹劾权所能适用的官吏。各国议会的弹劾权，在君主国家，则仅适用于国务员而不适用于君主；在共和国家，大都亦仅适用于总统及国务员而不适用于其他官吏；但在美国，则除总统及国务员外，弹劾权更适用于其他官吏；盖美国为采用总统制的国家，议会对于行政官吏的违法行为，较少监察的权能，故其弹劾权适用的范围，亦比较广大。
复次，关于弹劾案的审判，各国宪法及法律的规定，亦殊不一致。或以审判权委诸法院；例如比国宪法规定，凡弹劾案由下议院以过半数的多数通过后，须提交最高法院审判。或则以审判权委诸所谓护宪法院；例如西班牙1931年《宪法》第八十五条即有如此的规定。其所以将弹劾案的审判权委诸普通法院或特种法院者，则因上议院系政治机关，颇不易为公平的判决。或则以审判权委诸上议院，英、法、美各国俱系如此；但美制虽以审判众议院所通过的弹劾案之权委诸上议院，而仍设有两层限制；即（一）上院判决任何人为有罪时，须经出席议员三分之二的同意；（二）上议院判决的结果，应仅以削职及褫夺公权为限，其他刑罚，惟普通法院得科处之（普通法院于上院判决后，对于被弹劾者，尚保有处以他项刑罚之权）。凡此限制，俱在预防上议院议员，为政治情感所驱使，或为党见所挟持，而致产生偏激轻率的判决。
六 不信任权
凡行议会内阁制的国家，议会对于国务员全体或国务员个人，如不能信任时，类得以投不信任票的方法，促令去职。不信任案得对于内阁政策失当的行为而提出，初不限于违法行为，并得以过半数的通过而成立。凡此皆显然与弹劾有异。因此，凡行议会内阁制的国家，内阁的政策，乃不能不取得议会多数的赞助。但各国宪法之授议会以不信任权者，大都亦授行政机关以解散议会之权；凡议会因不满意于行政机关的政策而投不信任票时，行政机关如认议会的主张与民意相反，亦得以解散议会召集新议会的手段，诉诸选民；但新议会召集后，如国务员在议会中仍不能取得议会多数的信任，则仍不能不出于解职的一途。英国的宪法习惯便系如此；他国之采用议会内阁制者，亦大率如此。法国内阁之不能解散众议院，则为一种违背内阁制真精神的一种习惯，并非宪法所规定。
承认议会享有不信任投票权，原只是欲求内阁政策，与代表民意机关的意见趋于一致。在许多国家中，严格地既只有下院是代表民意的机关，则不信任投票权亦只应下院享有；上院初不能行使此权以推翻内阁。英国宪法习惯即系如此；他国宪法甚有以明文承认此权纯属于下院者。
七 设立常设委员会权
各国宪法，为使议会对于行政机关的行动，能为充分的监察，有于议会闭会期内及议会解散期内，由议会选定若干议员，组织一种委员会，代表议会，以监察行政机关者。例如捷克1920年《宪法》规定，议会两院于议会闭会、停会或解散期内，得共同设置一种委员会，倘遇紧急事故发生，则凡行政机关处分之须经议会决定者，即由该委员会代表议会决定。其他各国，尚有对于特殊事宜，设置特殊委员会，以监察行政机关者。例如德国1919年《宪法》，一面承认国会于闭会，或解散期间内，得设置一种与捷宪相似的议会委员会，以保障议会的权利，而监察行政机关的动作；一面并承认国会于此种期间内，得设置外交委员会，以监察行政机关的外交事宜。
第四目 议会的财政权
在现代国家中，财政案的议决权，固无不委诸议会。所谓财政案，概括言之，即是一切关系国帑收入与国帑支出的法案。此种法案的议决权，在现代自由国家，实为议会监察行政机关的最大利器；但严格言之，又不能完全以一种监察权视之，与议会通常的立法权也不完全相同；此种职权，应视为议会的一种特殊职权。议会所以有此特殊职权，则由于英国所树的榜样。近代国家的议会制度，类皆直接间接仿自英国，英国议会制度，本因讨论课税而产生，于是其他各国亦莫不授议会以议决财政案之权。
所谓财政案者，其种类甚多，就中最关重要者，则为预算案与决算案。
一 预算案
预算案的内容，在预定某一期限内国家收入及支出的数额；预算案的目的，在令政府按照预算案实行征收与支付。今依各国实例，论述与预算案有关的几个问题如下：
其一，预算案的期限。各国预算案的期限，通例为一年。此种通例，沿自英国。英国自1688年革命而后，议会为求贯彻其对于行政机关的节制权起见，遂采逐年议决预算之制；凡应经议会逐年议决的支出及征收，倘一年期满，未经议会议决，政府即无征收或支出之权。自此而后，议会得以拒绝通过预算案，为强制政府服从议会的武器。但精细言之，英制将国家支出及税入尚各分为数类，其期限初不尽为一年。就支出而言，英制分为二类。一为恒久支出，如王室岁贡及特种官吏岁俸之类皆属之；此类支出，名为总库业务（Consolidated Fund Services），盖取由总库支出之意。其他支出，则构成所谓供给业务（Supply Services），为岁定支出，必须逐年由议会通过。就税入而言，英制更分为三类：第一类为必须逐年议决的税目；第二类税目，系可继续征收至若干年者；第三类税目，毫无时间限制，在未经议会议决变更或废止以前，该税目得继续征收。实际上第一类税目，在总税目中，只占极小部分，仅茶税、汽油税、所得税等少数税目；第三类税目殆占总税目五分之四。所以，英国预算案的期限虽号称一年，而预算案的讨论尚不至过分繁重。然英国议会仍往往不及于会计年度终结前，议决次年度的预算案。英国会计年度为4月1日至次年3月31日；议会讨论预算案，通常仅于2月开始；全部预算案，通常延至8月——即会计年度开始后四五个月——始获议决。在议决全部预算以前，政府常须请求议会议决，准其暂行动用国帑若干。众议院则每徇政府之请，先行议决此种暂准动用的款额。直至全部预算案中支出各项讨议完毕，议会乃将曾经准予政府暂行动用各款一并纳入于一种法案之内，给以最终的表决；此项法案名为《国帑支出法》（Act of Appropriation）。
法国的预算制度，较英制尤为严厉，一切租税俱须逐年由议会议决；国家支出，除少数特例外，亦一律须由议会逐年议决。未经议决，政府即无征收或支付之权。倘预算期满，而议会新预算案尚未成立，则议会先行议决，准政府于新会计年度开始后若干月内，征收若干租税，与动用若干国帑。法国会计年度为1月1日至12月31日，议会大率仅于11月开始讨论次年度预算；所以新预算案往往迟至6月始获成立。
美国的预算制度，其严厉尤在英法之上。一切支出与征收俱采逐年议决主义，毫无例外。在事实上，关税税则一经议定，常多年无有改变；但议会仍须一年一度的加以议决。且美国并无暂准政府动用若干款项的办法；预算于会计年度开始以前，务须成立；不然政府便无法进行。美国的会计年度为7月1日至次年6月30日；议会在6月底以前，必须通过预算。
德国在欧战以前，其预算制度虽亦承认预算期限为一年，但对于特种支出，则预算案内每设为较长的期限；例如陆军费的预算期限为七年，海军费的预算期限为五年。此种办法为美法等国预算制度所不许，因其足以减少议会节制行政机关的权力。然当时德国议会权力微小的原因尚不止此。依照当时预算制度，凡预算年度已满，而新预算尚未成立时，政府得不经议会的决定，而径照旧预算继续征收与支付。此种办法直使议会不能以拒绝通过新预算，为强迫政府服从议会的武器，与英法各自由国家预算制度的精神，盖完全相反。关于此点，日本现行的预算制度与旧德的制度相同，故其议会的权力亦比较微小。
欧战以后，德国的预算制度亦采严格的逐年主义。无论何项的收入与支出，皆须经国会一年一度的议决。因此，其严厉颇与美国预算制度不相上下。但国会如于会计年度（4月1日至3月31日）开始以前，不及通过全部预算，则国会仍可通过一暂行的预算，以利政府的进行。此点则与英法之制相似。
中国在过去二十余年内，虽亦有所谓预算制度的存在，但实际上则当北京政府时代，仅民二、民五及民八的预算尝经过当时的议会的通过，且亦并未实行。民国十二年《中华民国宪法》，一面规定预算期限为一年，一面复规定“政府因特别事业，得于预算案内预定年限，设继续费”（该宪第一一三条）。其第一一七条，并有“会计年度开始，预算未成立时，政府每月依前年度预算十二分之一施行”的规定。这本是旧德的预算制度，行政机关的自由已极宽大，但十二年《宪法》根本并未施行。自国民政府成立后，中央颇尝努力于预算制度的确立，预算的审议权则操于立法院。依二十年《预算章程》的规定，立法院于每年6月15日以前应将总预算议决，呈请国民政府公布，但岁入及岁出的总概算书，既须先经中央执行委员会政治会议（现称政治委员会）的核定，立法院的议决事实上至今仍只是一种不甚重要的形式。惟就预算案成立的早晚而言，则近年中央政府的预算，已渐能于会计年度开始前或开始后一个月内公布。
其二，预算经费的支付。按照一般国家的通例，预算案内关于支出的规定，系就各项政务分别规定；政府对于各项政务的用费，不特不能超过预算案中对于各项政务所规定的用费，抑且不能挪移甲项政费的盈余，以补乙项政费的不足。为预防政府破坏此种规律起见，各国乃设有审计机关；凡政府向国库支用任何经费，俱须预经审计机关的核准；如政府的支用，违背预算案的规定，审计机关便得拒绝支付。所以审计机关，在一般国家中，均离行政机关而成为独立机关。法德的审计院独立于行政及立法机关之外，英国的审计总长虽由议会任命，但亦不隶属于立法或行政机关。在五权宪法之下，审计本为监察权的一部分；以上所述的事前审核制度，亦已经中国现行《审计法》采行。
其三，预算案的提出与修正。在行议会内阁制的国家，预算案自然由政府提出；但在采用分权主义的美国，预算案却由议会自行起草，自行决定；不过议会于草拟预算案时，事实上仍不能不需要行政机关予以种种报告及助力。至于议会议员对于政府所提出预算案的修正，各国宪法或法律，大率设有一种限制，即议会议员，不得提出增税或增加岁出的修正条款。此项限制，一面在预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支；一面在使政府对于预算案，不易卸脱其责任，因为政府所提出的预算案，岁入及岁出既无增加，则实施后无论发生如何困难，政府自不能不负其责。
二 决算案
各国通例，行政机关须逐年将一切国家机关的收入支出，造成决算案，先交由审计机关审核，后更将该决算案及审计机关的审查报告，提交议会议决。议会则每将此种决算案，交付一种决算审查委员会，细为审查，而以审查的结果向议会报告。议会就报告讨论后，再加表决。如议会发现该决算案中的征收或支出，有与预算案相抵触之点，或有舞弊情事，自可否认该决算案，而责成国务员负政治上的责任，或使之更负民刑责任。
第四节 议员的特殊保障
各国宪法，为保障议员个人的安全与自由起见，对于议员，均给以两种特殊的保障：一为关于议员言论的特殊保障，又一为关于议员身体的特殊保障；前者在令议员于议会内，得以自由表示其意见，无所畏惮，亦无所束缚，后者在使议员的身体，不受非法的逮捕或其他虐待。
一 议员言论的保障
此种保障，肇始于英国。英国当14至16世纪期内，众议院议员，在院内所提出的议案，或在院内所发表的言论，有时经行政机关认为妨及国王权利，或认为非法，而予以控诉；甚至对于议员的表决，亦有加以控诉者。当时众议院虽尝抗议，然多归无效。1688年革命后，英国议会遂于其《权利宣言》中，规定议院以内一切言词辩论与讨论手续，任何法院与议院以外任何其他机关，不得过问。他国宪法亦俱设有与此相似的规定。
二 议员身体的保障
身体保障与言论保障，其目的俱在维持议员的自由与安全，使不致因政府的摧残，而不克从事于议会的职务。身体保障之制，亦肇始于英国，但英国法律对于议员身体所给予的特殊保障，只限于不得因民事案件而逮捕议员；如议员有犯罪行为，则仍可被捕；惟逮捕的机关，于逮捕后，须立即通知议院。
他国宪法，嫌此种保障未能充分，乃认议员除现行犯外，凡在议会会期中，即使犯罪，亦须预经议员所属院的许可，始受逮捕。此外各国宪法更有保障议员，使在议会会期中，不受司法的侦查，并免除其作证的义务者，例如德国1919年宪法之所规定。
第五节 议会制度与反议会制度
议会制度向视为民主政治的归宿，因为近代国家的版图及人口俱不能容许纯粹民治政体。欧战告终时固有若干国家的新宪法，尝对代议政体为局部的修正，然大体上则仍以代议制为其政治组织的骨干。
到了今日，不但苏维埃政体已有了将近二十年的继续存在，所谓法西斯蒂式的独裁亦颇流行。马克思共产主义者固不否认民治，但他们以为议会是资产阶级的工具，而不是全民的代表机关；欲实现真正的民治，惟有赖苏维埃制度的完成及推行。法西斯蒂主义者则根本否认民治，而尤不信任代议政体；他们虽间亦提倡所谓“会社议会”，但这与历来代议政体的精神完全不同。
苏维埃制度与历来议会制不同的地方甚多，其重要者如下：其一，在一般民治国家，议会为全体人民的代表机关，苏维埃则仅为工农兵的代表。固然，在阶级制度完全消灭之后，工农兵的全体或即人民的全体；但在阶级未消灭前，苏维埃制度自不能视为全民代表机关。其二，在历来议会制度之下，议会固为人民的代表机关，但亦只是国家机关之一。代议政体与分权主义初不能分离。换言之，除了议会外，行政机关及司法机关亦各有其特殊的权力，虽则议会尽可监察此种机关，而此种机关尽可为议会所直接或间接产生，例如法国总统由议会选举，内阁及法官则由总统任命。再进一步言之，议会的权力无论大至如何程度，仍只是一部分的权力，其余的权力依宪法必须由其他机关分别行使。但苏维埃则与议会不同，苏维埃大会的权力是无限的：苏维埃大会除可行使立法权外，更可藉其决议，为行政或司法的处分。其三，在一般民治国家，议会的职权，在原则上，惟议会全体得行使之；议会的委员会，无论在议会集会期间或议会闭会期间，均不能代替议会全体，行使议会所享有的全部职权。在苏维埃制度之下，苏维埃代表大会，在闭会期内，其职权可完全由其中央执行委员会行使；在该执行委员会闭会期内，其职权复可由该委员会的常务委员会行使。 (12) 以此之故，苏联的最高政权名为属于苏维埃代表大会全体，实则只握于少数人所组织的委员会手中。这也是苏维埃制度与历来议会制度根本相异的一点。
法西斯蒂国家的政制至今尚无一定的形式，相同的只有党魁独裁的一点。希特勒的德国，在形式上仍维持国会的存在；但国会无实权，国会的选举，只类似一种拿破仑式的总投票。所以在实际上，现时的德国不能认为保有议会制度。墨索里尼多年来正努力于所谓“会社国家”的成立。1928年以来，意国众议院采用了职业代表制，成了所谓“会社议院”；这几年来，墨索里尼更欲以所谓“全国会社会议”代替旧日的议会。奥葡1934年的新《宪法》亦采纳了会社议会的制度。
但这些所谓会社议院或会社会议，俱与一般国家的议会不同。奥葡的制度极欠固定，可置不论。意大利的众议院全体议员的产生，系由法西斯蒂党圈定候选人，交由人民用总投票的方式表决；这种产生方法，已显与近代民治国家人民代表机关的产生，根本相异；而且实际的最高政权又寄于法西斯蒂党魁，众议院几不能过问。所以意大利众议院几只是一种形式机关，初无支配或对抗政府的权能。至其全国会社会议之性质，亦不能看做议会一类的机关。
意大利全国会社会议（National Council of Corporations）初成立于1926年，后经1930年3月28日的法律予以正式承认。该会议当时即有参预经济立法的权力，但未取议会而代之。会员共有三种：（一）为13个全国业团同盟的代表；（二）为其他若干种特定的全国会团的代表；（三）为政府人员。
意大利众议院的候选人自1928年以来，本亦由全国业团同盟及若干种全国会团推荐。就组织的分子而言，全国会社会议，除了更有政府人员参加外，当时原与众议院无大分别。因此，墨索里尼于1933年11月在会社会议中成立一个决议，将会社会议的会员改由生产会社（Category Corporations）举出。所谓生产会社即从事于某生产事业的一种会社，无劳资之分；所以与业团及以业团为基础而组成的各种全国同盟，性质不同。意国议会旋亦于1934年1月13日通过一个新的会社法（即《会社组织及权力法》）。根据这个法律，墨索里尼自该年5月起即分别组成22个生产会社，并于同年11月成立了一个由823名生产会社的代表所组成的全国会社会议。
1934年3月选出的众议院，其惟一的职务，即在完成设立新会社会议以前的种种准备。在政府下令召集选举时，各方即有这种了解。现在议会固尚未取销；如果取销，而令上述的全国会社会议独存，则意大利的制度将离议会制更远。盖就组织的形式而言，会社会议固可说是一个职业代表的议会；但生产会社既系由首领以命令组织，主席复由阁员兼任 (13) ，则其独立行使立法职权的可能，殆极微薄。苏维埃在事实上，固然也由共产党主导，但共产党的主导，仅是手段的运用，初无法律的凭藉；意大利会社会议则即在法律上亦不脱为法西斯蒂党的机关之一。因之，从法律的见地言，意大利的会社会议，较苏联的苏维埃代表大会，去议会制似乎更远。
由上所述，可知苏维埃独裁与法西斯蒂独裁，如何的与民治主义的议会制度相反。悲观者目击这两种独裁制度的突起与存在，遂以为民治主义的议会制度已到了没落时期。但我们如从以下三项事实细心体察，颇觉这种悲观只是一种肤浅的见解。第一，一切法西斯蒂国家，均只有个人的独裁，至今并未能树立任何一种可以持久的制度，以代替议会制度。第二，苏联最近已决定改革其选举制度，使苏联政制民主化，而与一般民治国家的政制相接近。 (14) 第三，在民治素养较深的国家，如英、美、法、比、北欧各国，以及不列颠自治地坎拿大、澳大利亚、南非等等，议会制度至今仍屹然未动，其多数人的民治信仰亦并未摇动。这些都是我们所不应忽视的事实。
【注释】
(1) 见Laband，Das Staatsrecht des Dentschen Reiches（1911），Ⅰ，297。关于以上各说的说明及讨论，最好更参考：Carré de Malberg，Contribution à la théorie générale de l'État（1922），Ⅱ，199及以下；Duguit,Traité de droit constitutionnel（1923），Ⅱ，494-14。5
(2) 关于英国议会制度的演进，可参考：G. B. Adams,Constitutional History of England；Stubbs，Constitutional History of England；Erskine May,Constitutional History of England；A.F.Pollard，The Evolution of Parliament（1920）。
(3) Montesquieu，Esprit des lois，liv.Ⅺ,ch.vi.
(4) 参看本书第三编，第一章，第二节，第二目。
(5) 阿根廷面积约300万方公里，人口约1,200万，但下院仅有158人；墨西哥面积约二百万方公里，人口约一千六百余万，但下院仅有153人。
(6) 英国于18世纪初期时，议会政府尚未成立，议会因恐行政元首以行政要职笼络议员，以致议会的独立无从维持，故对于下院议员兼任特种行政官职，设有一种限制：即凡下院议员，于受任特种行政官职时，其议员资格即时消灭；必须重赴选举区竞选，重复当选为议员，始能兼任下院议员；否则不能一面充任官吏，一面充任下院议员。此项限制于议会政府制成立后，自然产生许多不便；因为在议会政府制之下，阁员必须为议会议员，如设有再选（re-election）的限制，则阁员于受任之始，势难逃竞选之劳。上述再选限制，在1919年发生变动：照该年法律，下院议员之于新议会召集后九个月以内，充任国务员者，无须履行再选手续；过九个月后，仍须履行再选手续。自1926年以后，再选制已完全废除，议员兼任国务员，不论在何时期，俱无须辞职以求再选当选。
(7) 英国政府于1917年曾设立一“第二院改造会议”（Conference on the Reform of the Second Chamber），以蒲徕斯（Bryce）为主席。1922年内阁又设立一个委员会，以审议贵族院改造问题。嗣后议会又有多次关于贵族院改组问题的讨论。但至今尚无具体决议。
(8) 苏联1936年《宪法》第三三条仍以民族院为最高苏维埃（即议会）的一院。
(9) 关于各国上院的组织，及其职权的差异，可参看：Esmein，Éléments de droit constitutionnel（1927），Ⅰ，115-156；Bryce，Modern Democracies（1921），Ⅱ，ch.lxiv；Temperley,Senate and Upper Chambers（1910）；Lees-Smith，Second Chambers in Theory and Practice（1923）；Marriot，Second Chambers（1927）；Roberts,The Functions of an English Second Chamber；Rogers，The American Senate（1926）。
(10) 以下各说详见Malberg，Contribution à la théorie générale de l'État，Ⅱ，285-371。
(11) 英国的所谓常任委员会（Standing Committee）为代替全院委员会的一种组织，其职务仍与全院委员会相似，而与美法等国委员会的职务不同。
(12) 参看本书及以下。
(13) 1934年2月5日《会社组织及权力法》，第一及第二条。
(14) 苏联1936年新《宪法》，以两院制的最高苏维埃（Verkhovny Soviet）为苏联最高国家权力机关；复以由最高苏维埃所组织的苏联人民委员会，为国家权力的最高执行及行政机关。凡年满18岁的任何苏联公民，均有直接选举最高苏维埃联邦院（即众议院）代表之权，选权不复限于农、工、兵三种人民；选民所享之权亦一律平等，城市工人与乡村农夫间不复设有区别。投票则改采秘密制度。最高苏维埃闭会期内，其常务委员会亦仅能代行其一部分的权力。