第一节 立宪运动的发轫
宪法的特性含有形式与实质两种意义。从其形式而言，近代一般宪法大率含有下述一种或两种特性：第一，就是宪法的效力高于普通法律；第二，宪法的变更异于普通法律。如以以上的条件为宪法的定义，则中国在日俄之战（光绪三十年）以前，尚无真正的立宪运动可言。从其实质而言，宪法是规定国家根本组织的法律。这一类的法律，是一切国家都有的；中国历来亦有此类法律，并且久具成文法典的形式。 (1) 但是近代宪法，即仅就其实质方面而言，亦尚有一个特点：近代宪法于规定国家根本组织之时，每予人民以直接或间接参政之权，因之，元首的权力须受人民或其代议机关的限制。如就这个特点而言，中国之有立宪运动，严格地讲，亦仅始于日俄之战以后。
中国自清代道咸以后，虽屡受列强欺凌，但仍拒绝欧化。社会的心理与政府的政策，对于政治改革问题，变更极其迟钝，而且不得要领。直至同治年间，乃有革新的设施。当时的革新领袖，只是疆臣曾国藩、左宗棠、李鸿章与枢臣文祥、宝鋆诸人。他们认“形而下”的学术，势不能不取诸泰西，而轮船军械的制造为尤甚。于是同文馆成立于京师，招生学习外国语言与天文算数之学（同治二年）；船政局成立于福建（同治五年）；制造局成立于上海（同治六年）；官办的招商局亦于是时成立（同治九年）。当时所开始派遣出洋留学的幼年子弟（同治十三年），亦只注重工艺。所以当时所谓改革只是轮船军械的改革。国人对于欧美政制尚盲然未加省察；立宪思想或立宪运动尚全不存在。这是从同治初元以至甲午中日之战（光绪二十四年）时的状况。
甲午中日之战以后，乃有所谓“变法”运动。倡始于下者为康有为、谭嗣同、梁启超诸人；赞成于上者为杨深秀、徐致靖等。光绪二十四年四月，清帝遂颁确定国是之谕，主张“变法”； (2) 随即擢用康有为、梁启超、杨锐、刘光第、林旭、谭嗣同等，责以辅助新政的设施。此即所谓“戊戌政变”。当时主张“变法”之人，亦未必俱无立宪的思想。 (3) 但是当时人士之所注重者，只在废时文、立学校与改革官制；戊戌政变期内的新政，大致亦不外此数端。立宪的重要纵已为当时极少数人所见及，当时的“变法”运动，究尚不能视为立宪运动。戊戌政变的前后，除却康梁“变法”运动外，诚然尚有孙中山先生的革命运动。孙先生的兴中会已于光绪二十四年成立。但该会当时之所注重，只在种族革命；该会当时的宣言，亦尚未提出立宪主义。 (4) 依孙先生自述，自光绪二十年至二十六年，兴中会虽然成立，会员固甚稀少，士林之入会者尤少；士林入党之众盖在日俄之战以后；其三民主义与五权宪法的主张，亦于日俄之战后始立为党义，宣诸大众。 (5)
戊戌政变失败而后，政府入于反动，国内清议深受压迫。康梁亡命海外，始有《清议报》的刊行，其所注重，亦只是攻击西太后宣传“保皇”。庚子拳乱发生以后，西太后迫于内外情势，复布告决行新政；但朝命虽下，内外诸臣，依然泄沓。于是社会方面抨击政府之声，日趋发展。章炳麟、章士钊、邹容等主张共和的《苏报》，梁启超主张君主立宪的《新民丛报》，亦于此时先后诞生。到了光绪三十年俄败于日后，中国一般知识阶级乃群信专制政体国之不能自强。日本之以小国战胜大国，一般人俱认为立宪的结果。由是颁布宪法，召集国会，成为社会热烈的呼声。 (6) 从前极少数人的立宪思想，至是乃为多数人的要求。中国之有立宪运动，当以此时纪元。但当时的立宪运动，亦分两派。其一，为孙中山先生所领导的民主立宪运动。依照孙先生的自述，先生于光绪三十一年重至欧洲时，始揭橥其生平所怀抱的三民主义，五权宪法，以号召留欧学生，而组织革命团体；在此时期以前，先生的运动仅限于联络下级社会所组织的各种秘密会党，以及少数华侨；因之，除向他们宣传种族革命的思想外，亦无从宣传其他主义。同年夏间，先生转至日本，秋间则空前的同盟会大会出现于东京。光绪三十二年同盟会在其所草的《军政府宣言》中，已将制定中华民国宪法，建立民主政体，郑重地列为党纲四项之一。 (7) 汪精卫、胡汉民等所办的《民报》亦于是年出世；同盟会的主义赖以流播于内地。其二为康有为、梁启超所领导的君主立宪运动。实际上当时一般人所称的“立宪党”或“宪政党”，即指此派而言。康有为初主张日本式的君主立宪，辛亥革命以后，则主张“虚君共和”，即英国式的君主立宪。梁启超初亦主张日本式的君主立宪；继则主张英国式的君主立宪；及辛亥革命发生，则现进退失据之状。辛亥九月（旧历）梁启超于所著“新中国建设问题”中，颇徘徊于民主共和与虚君共和两制之间而不能决。 (8) 民国四年袁世凯企图称帝，梁启超于其所著“异哉所谓国体问题者”一文中，固反对变更民主国体甚力，然言词支离，仍隐示帝制稍缓亦可恢复之意。 (9)
第二节 清廷的措施 (10)
日俄之战以后，清廷受上述两种立宪运动的恐吓或压迫，乃不得不有预备立宪的表示。以下所述，便是自光绪三十一年至清亡时，清廷对于立宪问题的几种措施。
一 考察宪政大臣的派遣及宪政编查馆的成立
光绪三十一年夏历六七月，清廷仿日本明治十五年派伊藤博文赴欧考察宪政的先例，先后派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英出洋考察政治。盖日俄之战既终，不独多数士子纷纷主张立宪，即驻法使臣孙宝琦以及二三疆吏亦先后以立宪为请；清廷迫于众议，乃有此举。载泽等临行时，遇革命党人投以炸弹，载泽、绍英均受微伤，余亦中止出发。后徐世昌绍英因事留国，清廷遂改派尚其亨与李盛铎为代。同年十月，复令政务处王大臣筹定立宪大纲；并仿明治十六年设宪政调查所先例，诏设考察政治馆，并以该王大臣等为大臣。这是清廷正式承认立宪主义之始。
五大臣于光绪三十一年夏历十二月至日本，旋由日本至美洲，而达英德诸国。次年夏历正月，载泽等即自日本奏请宣布立宪，期以五年实行。是年夏，载泽等先后返国，复条陈仿行宪政。端方以为宜仿日本维新之例，先宣布六条誓文。载泽亦以为欲防革命，舍立宪无他道。于是清廷意思稍动；是年夏历七月，乃颁布明谕，宣示预备立宪之旨；命先将官制分别议定，俟数年后再行宣布立宪实行期限。 (11) 光绪三十三年夏历七月，并将政治考察馆改为宪政编查馆。
二 定期实行立宪及《宪法大纲》的拟定
前述光绪三十二年七月之谕，虽已承认预备立宪，尚未明定实行立宪之期。因此，当时之要求立宪者仍表示不满。光绪三十三年夏历八月，清政府乃更派达寿、于式枚、汪大燮，赴日、英、德三国，考察宪政。及达寿等先后奏陈立宪，清廷乃饬宪政编查馆会同资政院议定召集议院与实行立宪的期限。宪政编查馆等仰承清廷意旨，草就《宪法大纲》，并附“臣民权利义务”、“议院法要领”、“选举法要领”，及九年立宪计划；以之入奏。光绪三十四年夏历八月，该折所奏，均经上谕裁可公布。 (12)
就其起草机关而言，《宪法大纲》纯然是官僚的产物，毫无人民代表的参预。《大纲》起草之时，虽曾经宪政编查馆会商资政院，实则正式的资政院当时尚未召集，当时的资政院只是清政府特派的正副总裁及其他帮办协理等官员所组成。就其法律的效力而言《宪法大纲》虽经上谕公布，仍然不过是一种草案，并且是一种仅有原则，而无细目的草案。《大纲》的目的，只在为将来制定宪法时的准则；在正式宪法未颁以前，该《大纲》固无任何效力。 (13)
《宪法大纲》只列君上大权，纯为日本宪法的副本，无一不与之相同。大清皇帝统治大清帝国，万世一系；君上的神圣尊严，不可侵犯；继承及其他涉及皇室之事，由君上全权处理——凡此者固均仿照日宪；即君上的外交、军事及行政组织之权，否决法律权，紧急命令权及解散议院权，亦无一非日皇之权。至于附于《宪法大纲》的“臣民权利义务”则与一般宪法约略相似，无足深述。
颁发上述《宪法大纲》的上谕并准宪政编查馆等奏请，以九年为筹备立宪期间（即光绪三十四年至光绪四十二年）；其各年应行筹备事宜，亦经原奏简单胪列：其始为筹备各省咨议局与调查户口等事；继为召集资政院，与试办预算等事；终为宣布宪法，与召集正式国会等事。但一般社会，因时局日亟，仍主缩短立宪期限，以加速政治的改良。宣统元年夏历十二月各省咨议局议员孙洪伊等，即联合20万人，上书政府请愿；但清廷仍坚持九年的期限，驳斥不准。宣统二年五月，孙洪伊及其他团体的代表复继续联名要求；同年十月各省督抚及资政院亦以缩短期限为请。于是清廷始颁明谕，允将筹备立宪的期间减去三年，而于宣统五年召开国会。
三 咨议局及资政院的召集
中国人民之有选举权及被选举权，始于光绪三十四年夏历六月清廷颁行《咨议局章程》，并令各省召集咨议局之日。咨议局为各省代议机关，且为将来产生资政院议员的机关。《咨议局章程》计共六十余条， (14) 其重要之点有三：即（一）选举权资格限制极严，除地方士绅、中学毕业生、举贡生员、曾任实缺的文武官吏与资产在5,000元以上者外，概不能享有选举权；（二）咨议局与督抚间，如意见有冲突，须以中央的资政院为仲裁机关；（三）督抚仍得奏请皇帝，解散咨议局。至宣统元年夏历十二月孙洪伊等奏请缩短筹备立宪期限时，成立咨议局者已有十省之多。
资政院的筹设，始于光绪三十二年，但自光绪三十二年以至宣统元年，仍不过拟议章程，委派正副总裁，与其他帮同筹办的官吏而已。宣统元年夏历七月始正式颁布《资政院章程》，以规定该院的职权与议事规则； (15) 同年九月，始颁资政院各种议员选举章程，以规定各种议员产生的方法。 (16) 宣统二年夏历九月资政院始得为首次的集会。资政院的设立，只是为未来议院立一试验机关；其组织方式极为奇特。全院议员，分为钦选与民选两大类，其人数各为100。此外，该院的正副总裁亦由政府特旨简充。钦选议员，共分七种：即（一）宗室王公世爵16人，（二）满汉世爵12人，（三）外藩王公世爵14人，（四）宗室觉罗6人，（五）各部院衙门官吏32人，（六）硕学通儒10人，及（七）纳税多额者10人。这七种议员，俱由皇帝选定；其提供皇帝选择的名单，大率双倍于应出议员名额；此项名单的拟定，其方法亦至不一律，有出自各该团体互选者，有纯粹出自各官署的推荐者，有采用其他标准者。民选议员则概由各省咨议局议员互选。各省咨议局原系采用间接选举法而产生，所以资政院民选议员的民选成分，亦甚微小。这些民选议员，并且都含有几分指派性质；因为各省咨议局的互选，仅系按照各该省应出议员名额，加倍选出候补当选人；最终被选为议员之人，仍系各该省督抚所从中抉择之人。资政院所以有如此奇特的组织，一则因其仅为过渡机关，而非正式议会；再则因为清廷的目的在令未来的议会，摹仿日本式的两院制。资政院的钦选议员，在编制资政院院章者的意想中，即日本贵族院的缩影；而民选议员则为日本众议院的缩影。
就其职权而论，资政院诚亦有议决国家预算、决算、税法与公债，以及新定法典与法典修改等权；但该院的议决，俱须“请旨裁夺”，始能见诸实施。实际上，该院第一次集会仅三四月；其所议决，政府几无不弁髦视之。以言法律，则该院可决的法律，政府不予施行如故；该院所否决者，政府施行之如故。以言预算，该院所议决的预算案，收支不相偿者数千万；政府对于议决削减者，任意不削减；于议决充甲项之用者，任意挪用于乙项；且政府不预交院议而拟借1万万元的外债，该院亦不敢抗议。这都是大受当时舆论攻击之点。宣统三年夏，该院开第二次常会；亦无何等建树。直至是年秋间，革命发生，该院地位，在清政府心目中始形重要；而所谓《十九信条》者，亦即由该院产生。
四 十九信条的颁布
宣统三年武汉革命发生后，清廷为收拾人心，挽救危局起见，乃急召集资政院开临时会议，筹议方法。该院多数主张：（一）宗室亲贵须不问政治；（二）制定宪法须求人民协赞；（三）须立解党禁。这些主张，旬日之间，均经清廷明令裁可。但此种举措，仍未能稍遏革命的潮流。是时，滦州统制张绍曾、协统蓝天蔚，暗联军人吴禄贞等，草拟十二条的宪法草案，要求清廷立予容纳。资政院基于这个提案，议决《十九信条》。此项《信条》于夏历九月十三日由清帝公布；十月六日复由清帝与摄政王宣告太庙，誓与国民永远遵守。 (17) 虽则此种举措，实际上并无何等实效，而《十九信条》这一件文书，究有不容漠视之处：一因从此项文书，我们可以窥见宣统末年君主立宪党人的“虚君共和”思想； (18) 再因此项文书为清代所曾颁布的惟一宪法，且为中国历史上的第一个宪法。
在形式上，《十九信条》与上述的《宪法大纲》固同为一种大纲，而非完全的法律；但就皇室与议会间权力的消长而言，则两者绝不相同。按照《十九信条》，内阁总理大臣须由国会公选，且皇族不得任总理大臣；皇帝之权大为减削，而国会议决权的范围，则大有增加。总言之，如果《十九信条》真能遵行，则议会政府制已不难树立。这决非《宪法大纲》之所能容许。且就其效力而言，《十九信条》已成为一种临时宪法，第十九条的规定，即已显然表示此种性质。这也是他不同于《宪法大纲》的一点。
《十九信条》公布后，资政院即依第八条，举袁世凯为内阁总理大臣。袁世凯组织内阁后，派唐绍仪与民军代表在上海议和。旋因南北议和代表所主张的国体不同，清廷又降上谕，命开临时国会，声明愿以国体问题，付诸国会公决。此种办法亦为民军所不能容纳。最后，因双方代表议定清帝退位后的优待条件，清帝遂于夏历十二月二十五日（民国元年二月十二日）下退位之谕。谕文有云：兹特外观大势，内审舆论，将皇帝统治权公之大众，定全国为立宪共和政体；近治内乱，远协古政，天下之公议也。袁世凯曩经资政院之选举，为总理大臣。方当新旧代谢之际，宜为南北统一之计，即以袁世凯全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法；以期人民之安堵，海内之泰平；即令满、汉、蒙、回、藏五族，保全领土，成一大中华民国。联既退隐，悠游岁月，永受国民之优礼，亲见良政之恢兴，岂不懿与！ (19) 据此谕文，则未来中华民国的政府，将不独为清廷的延续，抑且出自清廷的创造；民主立宪之政制，亦为清廷所给予。但这只是清廷方面的见解。实则清帝退位以前，民军的共和政府已经成立于南京；清帝退位以后，袁世凯之继孙中山先生任总统，亦系出自南京参议院的选举。当孙中山先生向南京参议院推荐袁世凯为总统之前，并严电袁世凯不能以清帝的委任，为组织统一共和政府的根据；他的复电亦有“来电所论共和政府不能由清帝委任组织，极为正确；现在北方各省军队暨全蒙代表，皆以函电推举为临时大总统，清帝委任一层，无足深论”等语。 (20) 此虽形式问题，但因此后企图清室再活，恢复帝制之人，尝有以清帝退位上谕所称为论据者，所以附述当时经过的事实于此。
【注释】
(1) 参看本书第一编，第一章，第三节。
(2) 谕文见《东华续录》，光绪一百四十四。
(3) 日本宪法的颁布，在明治二十二年（即光绪十五年），距戊戌政变已有十年之久。康有为于“进呈日本明治政变考序”（丁酉十二月）中，既有请清帝仿明治维新的规划，改革国政之议，自不得谓无立宪观念。原文见《康有为文集》（群学社，民国四年）卷八。
(4) 《兴中会宣言》全文见《总理全集》（民智书局，民国十九年）第二集。
(5) 见《中国革命史》（《总理全集》第一集，）。
(6) 张骞即为呼号最烈的一人。参看《张季子九录》（中华书局，民国二十年）第二十四册，“年谱”中光绪二十九年及三十年的行动。
(7) 该《宣言》系预备于革命发生后向民众宣示者。其内容一则曰：“前代革命如有明及太平天国，只以驱除光复自任，此外无可转移。我等今日与前代殊。于驱除鞑虏，恢复中华之外，国体民生，尚当变更。”再则曰：“今者由平民革命，以建立民国政府。凡为国民皆平等，皆有参政权。大总统由国民共举。议会以国民公举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守。敢有帝制自为者，天下共击之。”《宣言》全文见《总理全集》第一集。
(8) 梁启超于“新中国建设问题”中，仅列举虚君共和制与民主立宪制两方面的利害。而自认不能决其孰宜采择。梁仅谓如采虚君共和制，则惟有仿比利时、挪威等国迎立异邦人为君主的故事，拥戴清帝为君主，使宣示入籍然后即位，或则另立孔子后裔为君主。两法相较，梁以为前法较后法为适当。见《饮冰室丛著》（商务印书馆，民国十三年）卷三。
(9) 在“异哉所谓国体问题者”那篇论文中，梁启超虽极力反对袁世凯立即恢复帝制，却又附有“吾以为若天佑中国，今大总统能更为我国尽瘁至十年以外，而于其间整饬纪纲，培养元气，固结人心，消除隐患，自兹以往君主可也，共和可也”等语。见《饮冰室丛著》卷三。
(10) 政学社印行的《大清法规大全》，第一册至第四册为“宪政部”，详载关于立宪的各种谕奏及法令。
(11) 谕文见《大清光绪新法令》（商务印书馆，宣统元年）第一册。
(12) 宪政编查馆等原奏及附件均见《大清光绪新法令》第3册。
(13) 颁发该《大纲》的上谕有云：“该王大臣，所拟宪法暨议院选举各纲要，条理详密，权限分明。……将来编纂宪法暨议院选举各法，即以此作为准则；所有权限悉应固守，勿得稍有侵越。其宪法未颁，议院未开以前，悉遵现行制度，静候朝廷次第筹办，如期施行。”谕文见《大清光绪新法令》第一册，《宪法大纲》（附“臣民权利义务”）原文并见本书附录一。
(14) 见《大清光绪新法令》第二册，及以下。
(15) 《资政院章程》，见《大清宣统新法令》（商务印书馆，宣统元年）第七册，以下。该章程于宣统三年夏历六月尚有一度修改。
(16) 资政院各种议员选举章程，见《大清宣统新法令》第九册，及以下。
(17) 吴禄贞与蓝天蔚本为革命党人。他们促张绍曾提出这种信条，当有原因。有人谓这种要求，他们预料清廷必不能容纳；若不能容纳，将再以清廷拒绝为名，而率兵进攻北京。清廷之加以容纳，实出他们预计之外。见郭孝成：《中国革命纪事本末》（商务印书馆，民国元年）第二编，并参看李剑农：《最近三十年中国政治史》（太平洋书店，民国十九年）。
(18) 《十九信条》见本书附录二。
(19) 谕文见《政府公报》，民国元年一月。
(20) 孙、袁电报见郭孝成：《中国革命纪事本末》，第三编。