第一节 辛亥革命至国会成立
一 辛亥十月十三日《临时政府组织大纲》 (1)
这是中华民国首次的临时宪法，成立于辛亥夏历十月十三日，后于清廷宣布《十九信条》仅有一月。我们现在略述其成立经过及其内容的特点。
辛亥夏历八月十九日武昌发难后，刚满一月，各省之宣告离清廷而独立者，已逾全国行省之半。于是江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜，于夏历九月二十一日联名电达沪军都督陈其美，倡议各省公举代表，集议于上海，以谋组织一个联合进行的机关。关于此项会议的组成及集议方法，程等提议，由各省旧咨议局各举代表一人，各省都督府亦各派代表一人，两省以上代表到会即行开议，续到者，随到随与议。 (2) 次日（二十二日），江苏都督府代表雷奋、沈恩孚，与浙江都督府代表姚桐豫、高尔登，即以相似的旨趣，联名通电各省，遣送代表赴沪集议。这是各省民军动议组织临时中央政府之始。同月二十五日，代表会开第一次会议，议决定名为“各省都督府代表联合会”；三十日复议决承认武昌政府为民国中央军政府，以鄂军都督执行中央政务。当时鄂军都督黎元洪已有通电，请各省派全权委员到武昌组织临时政府。十月初四日联合会遂议决各省代表到武昌集会。但适因汉阳失守，武昌全城陷于清军炮火之下，代表等乃于汉口英租界设会址，于十月初十日开第一次会议，推谭人凤为议长；十二日议决先制定一种临时政府组织大纲，选举雷奋马君武王正廷为组织大纲起草员；十三日遂议决《临时政府组织大纲》二十一条，即日由各省代表全体签名宣布。说者谓此项《大纲》，在表面上虽为雷奋等3人所起草，实则出自宋教仁之手。《大纲》自起草以至议决，历时不过两日，其经过程序的简略可以想见。签名于《大纲》者计22人（各省人数不等，而表决权则俱为一票）；其所代表的省分为湖北、山东、福建、湖南、安徽、广西、浙江、江苏、直隶、河南十省。当时直隶河南两省，尚在清廷统治之下，未有革命政府；直隶代表（谷钟秀）与河南代表（黄可权）系以旧咨议局议员代表的资格，加入会议；其他各省的代表则俱为各省都督府所选派之人。所以这个《组织大纲》，就其产生的程序而言，自尚缺乏民主的基础。 (3)
《临时政府组织大纲》，只是一种临时宪法；当各省代表在汉口会议的时候，不独全国尚未统一，武昌南京的军事，亦正在猛烈的进行中。因之，《组织大纲》不独在形式上不及具备民主的条件，即其内容亦复如此。该《大纲》所表现的民治几乎纯以采取共和国体一事为限。共和国体的采取，在当时盖为必然的结果；因为清政府势力的瓦解，既系由于革命党人的发难，而《大纲》的制定，又完全出自赞同革命者之手。但除国体一层而外，《大纲》的内容，却很少民主的色彩。第一，《大纲》对于国民的基本权利与义务，毫无规定。第二，《大纲》所设置的立法机关——参议院——纯由各省都督府遣派的代表组成。第三，《大纲》所设置的临时大总统由参议院选出；参议院既是各省都督的代表，总统自然也不过是各省都督所拥戴之人。
各省都督府代表在汉口议决《临时政府组织大纲》后，因闻南京克复，随即议决以南京为临时政府所在地；于辛亥夏历十一月间复集会于南京；并按《大纲》第十六条“参议院未成立以前，暂由各省都督府代表会代行其职权”的规定，代行参议院职权。孙中山先生的临时大总统，即由该院于十一月初十日选出。民国元年一月二日（夏历十一月十四日）该院对于《组织大纲》尚有所修正；其最要者，则为临时副总统的增设。次日该院并选出黎元洪为临时副总统。由是，南京临时政府成立。
二 民国元年三月十一日《中华民国临时约法》 (4)
这是代替《临时政府组织大纲》的又一种临时宪法。南京临时政府成立之始，一因《组织大纲》无国民基本权利义务的规定，二因《组织大纲》所定召集正式国会的期限太促（临时政府成立后六个月以内），即有人主张大加修改。元年一月二十八日，各省代表莅宁列席参议院者已达十七省，占全国省份大多数；因之，参议院遂于是日宣告正式成立。该院正式成立后，即进行制定《临时约法》，以为《组织大纲》的代替。该《约法》于三月八日经参议院议决。除由参议院即日自行宣布外，并于三月十一日经临时大总统公布。
就其制定的机关而言，《临时约法》亦缺乏一个民主的形式；因为南京参议院只能代表多数省分，而未能代表全国，该院的代表只是各省都督遣派的代表，而不是国民选举的代表。后此反抗“护法”的人，间亦以此为言。但在中华民国过去二十余年的政治史上，《临时约法》所曾获得的权威，仍然在一切其他宪法之上。这却有其他原因。一则南京参议院在形式上虽然不是一个国民代表机关，事实上却确确实实可以代表当时的一切革命势力。《临时约法》最终通过该院的时候，并且曾经出席议员全体一致表示同意。 (5) 二则威胁利诱之事，虽然迭见于后来的国会及其他制宪机关，南京参议院的工作，则幸无此类情事，损其威信。
《临时约法》系由南京参议院的一个委员会，名为编辑委员会者，起草。在草案成立以前，南京临时政府已另外草就一种草案，名为《中华民国临时组织法草案》，并曾致送参议院，请求作为讨论基础。所提政府《草案》与《临时约法》有两个主要的异点 (6) ：第一，政府《草案》虽亦采取责任内阁制，而总统的权限则较大于《临时约法》之所规定；所以《草案》虽承认总统于紧急时得以命令代法律，虽承认总统得不经参议院的同意，而宣战、媾和，在《临时约法》中，则总统便无此等权力。第二，《临时约法》并未容纳孙中山先生“五权宪法”之说，而政府《草案》则有“临时大总统，除典试院、察吏院、审计院、平政院之官职及考试惩戒事项外，得制定文武官职官规”的规定，盖于承认行政、立法、司法诸权独立之外，尚含有考试监察等权独立行使之意。政府《草案》致送于参议院后，该院仍主张自行起草；一月三十一日该院并议决将《草案》退回政府。 (7) 自元年二月七日起，该院即讨论编辑委员会拟定的《临时约法草案》；至三月八日即已完成审议，第二读会及第三读会的顺序；所费时间，综计不过三十二日，以视后来正式宪法的难产，亦有天壤之别。
《临时约法》内容之异于《临时政府组织大纲》者计有两点：第一，《约法》新增“人民”一章，规定人民的权利义务。但实际上因人民章的规定极形简略，此项增添的重要亦至微弱。且该章末条既云“本章所载人民之权利，有认为增进公益、维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之”，则该章所列举的一切权利，至多固亦只能限制行政司法两机关，而不能限制立法机关。第二，《组织大纲》采总统制，而《约法》则采责任内阁制。这是一个较为重要的异点。这个异点的发生，乃由于《约法》制定时的政象。当编辑委员会拟制草案时，南北和议已有眉目，当二月七日草案提付参议院讨论时，清帝退位的优待条件已经参议院议决（二月五日），而未来总统之必须畀诸袁世凯，已为该院同人所熟审。基于此种事实，《临时约法》乃设有国务员负责的规定，以及任命国务员、公使、特使、宣战、媾和、缔约、制定官职官规，须经参议院同意等条文。 (8) 至于国体问题，在上海南北和议中，诚然曾经成为争点；然《临时约法》草案交付院议之时，清帝退位的条件业经议妥。当时君主立宪党人，诚亦尚有以“虚君共和”之议提供社会考虑者（当时梁启超所发表的“新中国建设问题”即倡此议），但其声浪已十分微弱。所以国体问题，在南京参议院讨论《临时约法》案的时期，几乎全不存在。
三 关于制宪机关的法律
南京参议院，于《临时约法》公布及袁世凯依该法当选为临时大总统后，即议决移往北京。元年四月二十九日参议院在北京开始集会；统一的立法机关，由是成立。参议院议员系依《临时约法》第十八条之所定，由各地方“选派”而来；选派方法则由各地方自定。开院时，议员人数已达百人，较诸南京时代盖已三倍；俨然像一全国代表机关。依照《临时约法》的附则所定，参议院负有议定国会（即未来的制宪机关）组织法与选举法的使命。该院根据该项规定，陆续议决了三种重要法律：即（一）《国会组织法》，（二）《众议院议员选举法》，及（三）《参议院议员选举法》。以上三种法律，俱于元年八月十日经总统公布。民国二年四月八日正式成立的国会，即依据该三种法律产生。中华民国之有民选制宪机关亦自此始。国会成立的前一日，原来的参议院遂宣告解散。
《国会组织法》，对于国会的组成，采用两院制，与《临时政府组织大纲》及《临时约法》之采用一院制者相异。两院的职权，几乎完全平等；但依该法第二十一条的规定，宪法既须经参众两院联合议定，则两院对于制宪之事初不立于平等地位；因依该法所定，众院人数（556人）将超过参院人数（264人）二倍。参众两院议员选举法，俱系采用间接选举制、大选举区制、减记投票制与限制选权制；但所定的选权资格，以与清代《咨议局选举章程》及后来袁世凯时代的《立法院议员选举法》（民国三年），与段褀瑞内阁时代改订的《参众两院议员选举法》（民国七年）相较，固甚形宽大。
第二节 国会成立至国会解散
这个时期，自民国二年四月八日起，至民国三年一月十日止。在这个时期内，国会的制宪工作，只完成了一个《大总统选举法》及一个《中华民国宪法草案》。关于这两种法案的各种事实，今略述如下：
一 国会中的政党
依《临时约法》，国会原应在《约法》公布后10个月以内召集。实际上则至民国二年四月八日，国会始获集会，距《约法》的公布盖已将满14个月。五月一日，参议院选出国民党党员张继、王正廷为正副议长；众议院选出进步党党员汤化龙、陈国祥为正副议长。元年八月间，同盟会与统一共和党已合为国民党；因之，国民党于参众两院选举告终时，在两院约共占四百席，为绝对多数。其他各党慑于国民党势力的雄厚，乃亦共谋联合。当时共和党在两院不过二百余人，为抵抗国民党起见，遂与民主党及统一党（与袁政府极接近）两党议员合并而成进步党。就政治的信仰而言，进步党倾向于中央集权，倾向于扩充元首的权力；国民党则倾向于地方分权，倾向于限制总统的权力。就政治的势力而言，两党的人数，在众议院约略相当，在参议院则国民党的人数远在进步党之上。不久，国民党党员景耀月等出组政友会；此外又有超然社等小团体成立，于是国民党的势力稍减。但自民社派张伯烈等脱离进步党，而仍拥共和党旧号以独立后，进步党的势力亦大减。此外，更有进步党党员李庆芳等拥梁士诒为党魁，组织公民党，以攻击进步党，而进步党的势力益削。及赣宁革命事败，国民党一部分党员，为谋保存其政治势力起见，复与进步及共和两党中的一部分人出而组织民宪党；于是进步党在国会及宪法起草委员会中，更无贯彻其宪法主张的实力。袁世凯之决意摧残国会，此盖其要因。
二 宪法起草委员会的组织及程序
当民国二年一月，国会尚未成立以前，各政团对于宪法起草问题，意见颇不一致。一派主张由政府组织宪法起草机关，而以总统府、各省都督、临时参议院及各政党所派的委员为其组成分子。倡此说者为梁启超等，附和者为当时18省都督，共和、统一、民主各党，及迎合袁世凯的官僚策士。一派主张依元年《国会组织法》的规定（下详），由国会组织宪法起草机关。这是国民党的主张。国会成立后，前一派主张自然消灭。但国会虽于四月即已成立，直至七月始获成立一个宪法起草机关。依照元年《国会组织法》第二十条所定，民国宪法的起草须由两院各于议员内选出同数的委员行之。参众两院依据该项条文，各选出起草员30人，于七月十二日成立宪法起草委员会。该委员会成立后，复议定以北京外城的天坛祈年殿为会所；约两周后该会即由众议院迁往该处。
就其组成的分子而言，宪法起草委员会的委员，以国民党党员为最多（28名），进步党党员次之（19名），其他小政团，因各院选举采用减记投票的结果，亦各占数人不等。进步党自始即无贯彻其主张的实力。赣宁事败，国民党一部分委员张耀曾、谷钟秀等，与进步共和两党的一部分委员李国珍、刘崇佑等，联合组成民宪党后；进步党委员汪荣宝等在委员会中的势力益减。但该会委员总共60人，赣宁革命失败之后，当八月间，委员之被系与被枪毙者已有数人，其常到会者不过四十余人；依《宪法起草委员会规则》，每次却非40人列席不能开议，非30人同意，不能议决；于是委员会的议决，实际上非容纳多方面的意思，不能通过。 (9) 所以凡该委员会所议决，实际上决非一党或一部分人的产物。此则从该委员会所议决草案的内容不难看出。
至于宪法起草委员会起草的程序，则有下列各点值得注意：第一，表决案的成立，仅须委员会委员半数（30人）的一致；但后来因委员会未能出席之人数颇多，即此层限制已够严酷。第二，委员会的工作并非完全秘密，但亦仅许两院议员旁听，而不许外人旁听；所以袁世凯派委员赴该会陈述意见时，亦被拒绝。第三，委员会所定起草方法，系分大纲起草与条文起草两项程序。关于前者则指定大纲起草员，将宪法内最重要问题提出作为议题，使委员会就各该议题，表示一个概括的意见。关于后者，则指定条文起草员，根据委员会对于上项议题所议决的原则，分别章节，系以条文，制成完整的宪法草案；此项起草，系于一切议题俱经全委员会讨论终结后举行。条文起草完毕后，再将全案提交委员会开二读会逐条议决；议决后由委员会开三读会表决全案。大纲起草者为孙钟（政友）、张耀曾（国民）、李庆芳（公民）及汪荣宝（进步）4人；条文起草者为孙钟、张耀曾、李庆芳、汪荣宝、黄云鹏（共和）5人。 (10)
三 二年十月四日《大总统选举法》 (11)
当国会成立之初，国会议员多持先定宪法，后选正式总统之议。赣宁讨袁之役既经失败，进步党议员遂纷纷向国会提出先选总统，后定宪法的议案。盖袁世凯获胜以后，国中总统的候选者，除袁以外已无第二人；且临时政府忽忽已延二年，宪法起草委员会，自二年七月间开始，已逾两月，而竣事无期；即获竣事，宪法会议又不知须经若干时日的讨论，始克完成大法。所以主张先选总统，后定宪法者，颇振振有词。国民党议员因恐袁世凯断行非常手段，解散国会，遂亦赞成先选总统，冀以缓和空气，而保持该党一部分的势力。二年九月五日，众议院遂以213对126的多数，为先选总统的决议；但总统选举问题牵涉未来宪法，非一院所能决定，因更咨请参议院请求同意。参议院于九月八日亦议决表示同意。九月十二日参众两院，乃依元年《国会组织法》关于制宪的规定，开两院联合会，讨论总统选举方法。联合会旋即议定，将关于宪法中选举总统的部分，委托宪法起草委员会起草，并限五日内完成该项草案。联合会并自行议定《宪法会议规则》五十八条， (12) 以为讨论总统选举法草案的准备。宪法起草委员会的《大总统选举法草案》 (13) 亦依期完竣。宪法会议（即两院联合会）乃于九月二十九日开始讨论，至十月四日即完成审议、二读会及三读会各种程序。因此项《大总统选举法》将为未来宪法的一部分（民国十二年十月十日北京国会所颁布的《中华民国宪法》第七章，关于总统选举各条文，与此全同），该会议于十月四日议决后，遂径以该会议的名义公布，而不送请总统公布。
《大总统选举法》的几个要点如下：第一，总统的产生采用国会选举制，不采人民选举制。第二，总统的继续当选以一次为限。第三，设置副总统，以补总统之缺；于正副总统同时缺位的场合，则以国务院摄行总统职务。第四，当选为正副总统者，必须获有高额票数；第一次及第二次投票，非得票满出席人数四分之三，不能当选；第三次投票则为决选，但非得票过出席人数之半不能当选。该法成立后，袁世凯即依该法于十月六日当选为正式大总统。 (14)
自《大总统选举法》成立而后，中国制宪事业，倘仅从形式上说，或可告一结束；因为《临时约法》、《国会组织法》与《大总统选举法》三种法律，相互补足，实已构成一种与现代一般宪法相似的正式宪法。盖就规定的事项而言，《临时约法》之不得成为正式宪法者，不外两点：一则该法尚未设有国民代表机关（该法所设的参议院系由各地方自由“选派”的代表组成）；再则该法尚未规定总统的任期。自《国会组织法》成立，前一个缺点已经改正；自《大总统选举法》成立，后一个缺点亦已补足。所以并此三法观之，已属应有尽有。但此究系仅从形式而言。从《临时约法》所规定的各种原则而言，当时人士固尚多深致不满者。且即就形式而言，《临时约法》既非产自国民代表机关，亦非产自统一政府，固亦不无弱点可举。因此，一般国人始终不认《临时约法》可以看做正式宪法或正式宪法的一部分。
四 《中华民国宪法草案》的完成
宪法起草委员会的大纲起草员提出议题共计十二则。议题提出后，委员会自二年八月二日至九月二十三日，已就各议题完成其原则上的讨论。于是条文起草员即着手起草全部宪法的条文。起草完毕，委员会即于十月四日起开始二读会；至十月三十一日全案的三读会即已完成；是为《中华民国宪法草案》（一般称为《天坛宪法草案》）。 (15) 盖袁世凯破坏国会与宪法会议的决心，当时已极明显，委员会为使其工作有相当的结果，不得不急为收束之计。所以全部草案的三读会，仅于一日中完成。袁世凯下令撤销国民党议员的议员资格，距草案三读会的完成不过三日；当时国会地位的危迫，可以想见。
在《草案》起草及讨论时期，国会内外所最注重的宪法问题，似乎不外三项。其一，为地方机关的权限与组织问题。这个问题，在委员会内虽然已有人提起，而因宪法起草委员会急于收束，遂完全未及纳入草案，亦未细加讨论。仅《草案》第一条有“中华民国永远为统一民主国”的规定，以表示该《草案》为一种单一国宪法，而非联邦宪法。 (16) 其二，为孔教问题。当时舆论及各教教民，对于这个问题，议论蜂起，文电交驰；在委员会中，国民党委员张耀曾、谷钟秀等反对以孔教为国教，进步党议员汪荣宝等则主张之；最后各方互相迁就，乃于规定国民义务教育条款之下，增入“国民教育以孔子之道为修身之大本”一项。其三，为行政机关的权力问题。委员会中各派委员对于行政机关的权力，虽不抱一致的见解，而总统制则几为全体所一致拒绝。 (17) 但是《草案》虽然采取了责任内阁制，却又给予行政机关以颁布紧急命令，与财政紧急处分两种重大职权。因国民党议员的提议，《草案》始设有国会委员会，以限制总统紧急、命令权的行使。以上三项问题，在民国五六年宪法会议审议会及二读会程序中，俱曾引起多方的争辩。
五 袁世凯干预制宪及国会解散
赣宁讨袁之役既归失败，袁世凯的势焰益高。但袁世凯仍欲借国会选为正式总统，以正对内对外的名义，故于国会初尚虚与委蛇。及二年十月十日就正式大总统职后，始对于制宪机关，不惜一再干涉，一再威逼。
袁世凯干涉的初步，在向国会提出增修《临时约法》案。 (18) 十月十六日，袁世凯因不堪《临时约法》的束缚，乃咨请国会于宪法成立以前立即增修《临时约法》。盖袁世凯虽依《大总统选举法》当选为正式总统，而正式大总统的职权，依该法附则之所规定，暂时固仍须以《临时约法》关于临时大总统的规定为准。在这个增修案内，袁世凯要求：（一）总统制定官制官规，不征参议院的同意；（二）总统任免国务员、外交大使以及一切文武职员，不征参议院的同意；（三）总统宣战、媾和及缔约，不征参议院的同意；（四）总统享有紧急命令权；（五）总统享有财政紧急处分权。袁世凯提出这些增修条款，一方面固在抨击《临时约法》，同时也就是表示其对于正式宪法的主张。但当时的国会则认宪法行将议定，《约法》无增修的必要。
袁世凯干涉的又一步，为咨宪法会议，要求宪法公布权。 (19) 二年十月四日的《大总统选举法》，系由宪法会议自行公布。袁世凯以宪法全由宪法会议制定，行政机关并公布权而亦无之，无从考虑其短长，深致不满。但袁世凯拟于十月十日就正式总统职，若与国会争持，总统选举便或不能先期完成；所以起先尚能忍受。既就职后，则于十月十八日即咨宪法会议，争宪法公布权。宪法会议以宪法草案尚未完成，无开议的机会，亦置而未复。
袁世凯干预制宪的第三步，为要求派遣委员，列席宪法会议及宪法起草委员会，陈述意见。袁世凯一面提出增修《约法》案于国会，以表示其关于宪法的主张，一面又派遣施愚、顾鳌、饶孟任、黎渊、方枢、程树德、孔昭焱、余棨昌等八个委员，列席宪法会议及宪法起草委员会，陈述意见。十月二十四日，宪法起草委员会开会时，八委员突至，声言有大总统委任，来会陈述意见。委员会以依照该会规则，仅许国会议员旁听，其他无论何人，不特无发言权，抑且无旁听权，因予拒绝。其实当时委员会已将宪法草案的条文，大部议毕，大旨尤早经决定；即令八委员得以陈述，亦不能更易大旨。
袁世凯干涉的第四步，为通电各省都督民政长，攻击宪法草案，并嗾使反对。袁世凯以干宪着着失败，乃断然为毁坏国会之计。八委员被拒的次日（十月二十五日），即通电各省都督及民政长，指摘宪法草案内容的不良；十一月四日（时宪法草案已经完成），复赓续发布指摘草案之电，嗾使各督军等出而反抗。 (20) 于是各省都督民政长以及其他文武官吏，皆攘臂瞋目而议宪法；其凶黠者更力倡解散国民党，撤销国民党议员，撤销草案，解散宪法起草委员会及解散国会之议。
袁世凯干宪的最终步骤，为取销国民党议员，与解散国会。十一月四日，袁世凯下令解散国民党，取销国民党国会议员；凡自湖口革命之日起，籍隶国民党者，皆追缴议员证书徽章。 (21) 是日下午四时军警开始执行，彻夜不息，至翌晨八时始毕，被追缴的议员凡438人；初仅追缴三百五十余人，因计两院犹足法定人数，仍有开会希望，遂又补行追缴八十余人，即湖口起事以前已经脱党者，亦无一幸免。于是参众两院遂以不足法定人数，不能开会。不久，各省都督民政长黎元洪等，复联名电请袁世凯，遣散国会残留议员。袁世凯则据以交政治会议审议具复。 (22) 政治会议原系一种行政会议，为熊希龄内阁所召集；其目的原在讨论地方行政事宜；其构成分子，纯由各省行政长官派遣；于二年十一月五日经国务院通电召集，盖适逢撤销国会议员的政变。召集之后，政府因利乘便，改名为政治会议，冀令稍分政府蹂躏法律、摧残国会的责任。此项政治会议果于三年一月十日议复，认黎元洪等原电所请为正当办法。袁世凯遂于是日以熊希龄、梁启超等全体阁员的副署，下令停止国会残留议员的职务；国会亦遂完全解散。
第三节 国会解散至袁世凯之死
这个时期自民国三年一月十日起，至民国五年六月六日止。在这个时期内，袁世凯先后挟其政治会议、约法会议及参政院三个御用机关，成立了各种具备宪法形式以及关系制宪问题的法律。这是中华民国制宪史上的第一黑暗时期。
一 民国三年五月一日《中华民国约法》 (23)
袁世凯于二年十一月四日取销国民党议员的资格后，复于二年十一月二十六日，将熊内阁通电召集的行政会议，以大总统命令，改为政治会议；其构成分子，除各省派来委员外，并有总统、国务总理与中央各部所派委员及各部总长。政治会议于二年十二月十五日开始集会，至三年五月二十六日参政院成立，始消灭。在这五个月的期间内，该会议曾经议决多数法案，其最重要者则为《约法会议组织条例》。
政治会议一经成立，袁世凯即向之咨询修改民国元年《临时约法》程序（二年十二月十八日）。该会议迎合袁世凯意旨，于三年一月十日，除呈袁容纳黎元洪等请求，解散国会外，复称《约法》有修改必要；主张“特设造法机关，以造民国国家之根本法”。该会议旋即议定《约法会议组织条例》，由袁世凯于三年一月二十六日以教令公布。所谓约法会议，即由是而产生。依该《条例》之所定，约法会议系以“议决增修《约法》案及附属于《约法》重要之法案为其职权”。约法会议议员，依该《条例》规定，应由（一）京师选举会选出四人；（二）各省选举会各选出四人；（三）蒙、藏、青海选举联合会选出八人；及（四）全国商会联合会选举会选出四人。凡充任选举人者，必须具备下列四种资格之一：即（一）曾任或现任高等官吏而通达治术者；（二）由举人以上出身而夙著闻望者；（三）在高等专门以上学校三年以上毕业而研精科学者；及（四）有万元以上的财产，而热心公益者。选举权资格之严，为任何国家选举法之所无；而“通达治术”、“夙著闻望”、“研精科学”、“热心公益”云云，尤无一不授政府以操纵选举名册之柄。被选举人资格较此更严；凡当选为约法会议议员者，须以列名于政府所制定的被选举人名册者为限。其尤奇者，关于选举人的调查，选举监督“得因便宜以现住于该选举监督驻在地方者为限”；当选人于当选后仍须经政府所组织的审查会审定合格，始能充任议员！所以约法会议议员，在形式上虽亦略具选举的形式，实则所谓选举，仍无异于指派；其所产生的议员，殆无一非政府的工具。
约法会议于三年三月十八日举行开会式；孙毓筠当选为议长，施愚当选为副议长。袁世凯当即提出增修《临时约法》大纲七项：（一）外交大权应归诸总统，凡宣战、媾和及缔结条约，无庸经参议院的同意；（二）总统制定官制官规及任用国务员与外交大使公使，无庸经参议院的同意；（三）采用总统制；（四）正式宪法应由国会以外的国民会议制定，由总统公布；正式宪法的起草权亦应归于总统及参政院；（五）关于人民公权的禠夺回复，总统应自由行之；（六）总统应有紧急命令权；及（七）总统应有财政紧急处分权。约法会议不久即议决《中华民国约法》，于三年五月一日由总统公布（即所谓“新约法”）。该《约法》对于总统制，官制官规制定权与职官任用权，紧急命令权，财政紧急处分权等事项的规定，无不完全依据前述大纲；对于其他事项的规定，大体上亦皆容纳袁世凯的提议。此外，该《约法》对于立法权，系采用一院制，设立法院；对于行政权，另设参政院以为大总统的咨询机关。此项《约法》成立后，元年《临时约法》、元年《国会组织法》、二年《众议院议员选举法》与《参议院议员选举法》，遂俱被毁灭。
二 民国三年十二月二十九日《修正大总统选举法》及其他
依照《中华民国约法》的规定，参政院及立法院的组织，亦须由约法会议议决。因是约法会议复议定《参政院组织法》（三年五月二十四日公布）、《立法院组织法》及《立法院议员选举法》（均于三年十月二十七日公布）。参政院参政，纯由总统委任；《立法院议员选举法》所设定的选举权资格，则与《约法会议组织条例》同样严酷。参政院于三年六月二十日首次开会，隐然为政治会议之续。隔数日，袁世凯又以总统命令（三年六月二十九日）宣布参政院依照《中华民国约法》，代行立法院职权。立法院始终没有成立；所以参政院始终为立法院的代替者（参政院至五年六月二十九日始被裁撤）。
三年八月十八日，代行立法院职权的参政院，迎合袁世凯意旨，向袁建议修改二年十月四日的《大总统选举法》。约法会议于三年十二月二十八日议决修正《大总统选举法》，由袁于十二月二十九日公布，并经袁另以告令，布告修正理由。此项《选举法》亦为一种空前的文书，其内容要点：一为总统任期改为10年，连任亦无限制；而且凡届大总统选举之年，参政院参政（即总统所任命的官员）如果“认为政治上有必要”时，得为现任大总统连任的决议；二为总统继任人应由现任总统推荐于总统选举会 (24) “由参政院及立法院各选50人组织”；其名额以3人为限；而现任总统则当然的得以继续当选。所以此法颁布之后，袁世凯的地位，实际上已与终身总统无异；而二年十月四日的《大总统选举法》，也被毁灭。但不久君宪运动又起。这个承认终身总统制的选举法，于民国四年十二月十二日袁世凯下令承认称帝之时，亦遭唾弃。
《中华民国约法》并规定将来正式宪法案（该《约法》虽无临时字样，但约法会议不认之为正式宪法），应由参政院推定起草员10人起草，其草案应由参政院审定，由国民会议复决（国民会议仅有可决或否决之权，而不能自行修正，倘欲修正，须将意见提付宪法起草员使依起草程序为之）。国民会议的组织，依《约法》之所定，亦应由约法会议议决。旋约法会议议定《国民会议组织法》，由袁世凯于四年三月十二日公布。参政院亦依《约法》于四月初推举李家驹等10人为宪法起草委员，且于八月由宪法起草委员会提出所谓《宪法纲领》六项。 (25) 但国民会议始终没有成立，正式宪法问题亦因君宪运动发生而被搁置。
三 君宪运动
自国会解散，在事实上袁世凯已成为独裁元首；自《中华民国约法》宣布，在形式上，袁世凯亦成为独裁元首；自《修正大总统选举法》宣布，袁世凯更俨然将为终身总统。于是一般先意承旨、攀权附势的政客官僚，更倡君主立宪主义，以为袁世凯称帝张本。民国三年夏，清室遗老刘廷琛劳乃宣等，目睹袁有帝制自为之心，曾倡宣统复辟之论，以作抵制。他们俱劝袁奉还大政于清帝。袁世凯对于此种复辟运动，曾于三年十一月二十三日特以明令严加禁止。乃方过一年，又有以拥袁为目的的君宪运动出现。四年八月上旬，总统府顾问美人古德诺（F.J.Goodnow）于《亚细亚日报》（政府机关报）发表“共和与君主论”一文，倡为君主立宪优于民主立宪，以及中国不宜采用民主国体之说。古德诺的言论是否含有劝进意思虽不可知，但其为袁政府所利用固极显然。八月十五日，杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮和、胡瑛诸人，遂有筹安会之设。在表面上该会虽声称仅从学理上研究君主立宪与民主立宪的得失，实则“函电交驰，号召各省军政两界、各派代表，加入讨论”，远出研究学理的范围以外。肃政厅虽亦曾上书政府，请予取销，但政府则庇护如故；内务部虽曾三度下令取缔，亦纯属表面文章。不久，筹安会以君主立宪应当采行，复改称宪政协进会，俨然以主张立宪的政党自居。但一种政党固无权可以变更国体，袁世凯本人，在形式上亦不便负变更国体之责。于是，始则有变更国体的请愿书出现于代行立法院职权的参政院，继复有参政院请求召集国民会议，以解决国体问题的建议书送达于政府。不久，该院复议决《国民代表大会组织法》，于四年十月六日经袁世凯公布。该《组织法》规定以国民会议的初选人为选出国民代表的基础；国体问题由国民代表大会投票表决。后参政院复接准各省区国民代表大会文电，致送表决国体问题票数，并委托该院为国民代表大会总代表。该院于四年十二月十一日开会，汇查全国国民代表共1，993人，得主张君主立宪票1，993张；并接准各省区国民代表大会文电，一致推戴袁世凯为皇帝。此次投票结果，完全出于中央及各省官吏的作伪；此为全国所通晓，无须申叙。四年十二月十二日袁世凯遂下令承认帝制，更于同月三十一日下令改明年为洪宪元年。然承认帝制之令方颁，而云南宣告独立之电即至（四年十二月二十三日）。此后各省纷纷响应，袁世凯的地位转瞬便陷于极端危殆的情境。五年三月二十二日，袁世凯为挽救自己地位计，遂又下令取销承认帝位案。但各省仍相继宣告独立，最后且一致要求袁世凯去位。五年六月六日，袁世凯遂愤死于新华宫。
第四节 国会恢复至宣统复辟
自五年八月国会第一次复活，至民国六年六月复辟乱作，为制宪问题在国会里面争辩最烈的时期；但在这一年期间内，正式宪法仍未完成，《中华民国宪法草案》仍有一部分未及通过二读会。段褀瑞与督军团的作乱，固为国会制宪工作失败的主因；国会议员目击环境的危殆，而仍竞尚意气，玩视职责，自亦不能逃免失败的责任。
一 《中华民国宪法草案》的续议
袁世凯既死，副总统黎元洪依二年《大总统选举法》，于五年六月七日，就大总统职。于是各省相继取销独立，承认中央，全国又呈统一现象。六月二十九日，黎遂下令申明《临时约法》及二年《大总统选举法》为有效，并申明民国三年解散的国会，应继续召集，以完成宪法。该令云：“共和政体首重民意；民意所寄厥惟宪法；宪法之成专待国会。我中华民国国会，自三年一月十日停止以后，时越两载，迄未召复，以致开国五年，宪法未定，大本不立，庶政无由进行。亟应召集国会，速定宪法，以协民志而固国本。宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日宣布之《大总统选举法》，系宪法之一部，应仍有效。此令。”这个命令颇含以命令恢复宪法的口气；当时论法统者，于此亦不无指摘。但这不过是形式问题。黎元洪的就职既系以《约法》与《大总统选举法》为根据，则其承认该法继续有效，固事之所必至。同日，黎并下令，以五年八月一日为旧国会开始集会之期。届期，国会在众议院行开会式；两院议员到者五百余人。是为国会第一次恢复，称为国会第二次常会。国会集会后，即决定继续民国二年的制宪工作，而以民国二年宪法起草委员会所议定的《中华民国宪法草案》（即《天坛宪法草案》），为两院宪法会议讨论的基础。
《中华民国宪法草案》自五年九月五日至十三日，在宪法会议完成初读程序，即宪法起草委员会委员说明《草案》旨趣的程序。自五年九月十五日至六年一月十日，《草案》已完成审议程序，即宪法会议全体议员就《草案》内已有（或未有而应加入）的重大问题，共同议决其原则的程序。在这个期间内，审议会总共开会24次；大部分问题审议会已经讨论得有结果，但也有一部分问题，虽经审议而仍无结果。自六年一月二十六日起，宪法会议，对于《中华民国宪法草案》开始二读会程序，即逐条议决的程序；直至六年六月国会第二次解散之日，该《草案》仍有一部分问题，未及完成二读会。
在这个期间内，《中华民国宪法草案》之曾经二读会议决修正者，以下述诸项为最重要。 (26) 第一为关于孔教的规定。尊孔问题发端于民国元年。 (27) 民国二年袁世凯倾向专制，尊孔之说益盛；是年六月二十二日袁世凯并曾以明令恢复祀孔之礼。所以，进步党党员，在民国二年天坛宪法起草委员会中，极力主张以孔教为国教。该会所成立的《宪法草案》虽未完全容纳该项提议，然亦设有“国民教育以孔子之道为修身大本”之文（《草案》第十九条）。袁世凯死后，帝制已归失败，尊孔问题因亦随而沉寂；但在民国五六年宪法审议会与二读会时期，此问题依然引起许多辩论，反对者既欲打消《草案》的规定，而倡尊孔说者则尚以《草案》所规定者为不满足。最后，则依双方的协议，废去《草案》的规定，而代以承认“中华民国人民有尊崇孔子及信仰宗教之自由，非依法律不受限制”的条文；此项条文之漫无意义，显而易见，无待申说。第二，为关于国会委员会的规定。《草案》关于此项的规定，其目的在于议会闭会期内，留一监督政府的机关；但在民国五六年审议会及二读会中，此项规定，却为极大多数议员所反对；他们以为寥寥四十委员，难免不为政府所利用；且国会会期每年既有五个月之久，亦殊无设置此项委员会的必要。因之，《草案》内关于国会委员会条文，在审议会及二读会时，俱被极大多数否决。第三，为关于紧急命令权的规定。《草案》原定“大总统为维持公共治安，防御非常灾患，时机紧急，不能牒集国会时”，得经国会委员会的同意，发布与法律有同等效力的命令。此项规定，在二读会时，曾受严重的攻击。攻击者以此项规定不独危险，且无必要；盖《草案》对于一般变乱已经授予总统以依法宣告戒严之权，其于外国加兵中国的场合，并已承认总统得以径自宣战；至于天灾的场合，如大地震、大水灾之类，行政机关所需要的权力，不外财政一端而《草案》于此亦已设有财政紧急处分的规定。 (28) 因是，《草案》中该项条文卒以主张维持者不满法定人数，被二读会废弃。此项条文的废弃，与国会委员会条文的废弃，恰相对峙；行政机关的自由，虽因国会委员会的废除而增加，却又因紧急命令权的废除而缩小。第四，为关于议员兼任国务员的规定。《草案》规定“两院议员不得兼任文武官吏。但国务员不在此限”；盖《草案》既系采用议院内阁制，则就理论言或各国实例言，议员之兼任国务员，当然不应遭受禁止。但二读会竟议决删去但书。第五，为关于国会集会的规定。《草案》虽承认国会自行集会、开会及闭会，而常会以外的临时会，则必须由总统牒集。此项规定曾经引起各方剧烈的争辩。最后通过二读时，该项规定，改为依总统的牒集或两院议员各三分之一的联名通告，国会俱得开临时会。
凡上所述俱为民国六年二读会通过案中，与《草案》原文相异的要点。《草案》中其他的重要规定，如关于两院组织的规定，与关于不信任投票的规定，当时虽亦引起许多争辩，但《草案》原文卒被通过。在民六二读会中讨论无结果的问题，最要者，一为解散国会权问题，二为省制问题。关于解散国会一层，《草案》虽赋予总统以解散众议院之权，却亦设有（一）须经参议院列席议员三分之二的同意，与（二）同一会期不得为第二次解散的两大限制。当时不满于该项规定者，或则主张全然不设解散权，或则尚认《草案》所设的限制太严。 (29) 因为议论太杂，此项条文在民六二读会中未及议决。至于省制问题，其引起当时国会议员的争执，尤远在一切其他问题之上；国会之遭受二次解散，此项争执亦一要因。
《中华民国宪法草案》，因完成时国会情势危殆，不及规定省制问题。民国五年宪法会议审议会中，国民党议员多主省制入宪，而宪法研究会（旧进步党党员梁启超、汤化龙、蓝公武、刘崇佑、林长民等所组织）及宪法讨论会（克希克图、夏同龢、乌泽声等所组织）则竭力反对。五年十二月八日审议会中，双方辩论时，竟至发生轰动一时的大斗殴案。事后宪法研究会并通电各省督军省长，致启督军干宪之渐；而主张省制入宪者亦通电全国，以相抵抗。扰攘一月，各党为至再至三的协商，始成立一个十六条的地方制度草案， (30) 交付宪法起草委员会使标列章条次序，提出宪法会议。及该草案付大会审议时，汤漪、秦广礼、骆继汉、吕复等又各提出修正案。 (31) 于是各方的意见又见分裂。从前反对地方制度加入宪法的政团，如研究会讨论会等分子，复纷纷提出辞职书，以表示反对之意。当时在京集会的督军团（下详）之联名訾议宪法，呈请大总统解散国会，亦系反对派运动而来。直至六年六月国会解散之日，地方制度案在宪法会议中，虽曾经过审议程序，却完全不及通过二读会。
当时各方争论的要点，一在省制应否入宪，一在省长应否民选。急进者主张省制入宪并主张省长民选。反对者不特主张省长应由中央任命，并且反对以任何省制列入宪文。折衷派则主张省制入宪，而不主张省长民选。各党协定的地方制度草案，以及汤漪的修正案与骆继汉的修正案内，俱已承认省长应由总统任命；在吕复修正案中，省长的产生，应由议会分次选举二人，由总统择一任命；惟秦广礼修正案则仍主张省长由人民选任。至于省制入宪问题，反对者所注重的固然是实际的障碍；主张者亦未始非鉴于当时实际的混乱，而思有所补救。所谓实际的障碍，便是当时各省督军的跋扈；督军既极跋扈，则即以宪文规定一种地方制度，他们亦未必能就范围；果然，则宪法的权威将不旋踵而堕地。这便是反对省制入宪者的理由。所谓实际的混乱，就是中央与地方权限不分，而其所以致此，督军制度实为主因。主张以省制入宪的人注重在矫正这种混乱状态。但严格地说来，各党协定的地方制度草案，以及各修正案，其内容俱未尝采取联邦主义：各案虽俱列举了若干应认为地方机关可以立法或执行的事项，但各案俱不曾明认中央立法权应受该项列举的限制。换句话说，地方事权初不因有规定而不能受中央立法机关的剥夺。 (32) 此与南非洲宪法的规定约略相似，而不能与联邦宪法相提并论。 (33)
二 国会的解散及复辟
段褀瑞内阁因解决军务及对德宣战问题，特召集各省督军及各特别区都统在北京举行军事会议，于六年四月二十五日开会；督军都统亲自到会者甚众；关于外交问题，一致主张对德宣战，冀以威胁国会中反对宣战的民党 (34) ，而为段内阁对德政策的声援。但国会终不通过对德宣战案。国会中宪法研究会党员乘机搆煽，于是始则督军团联名訾议宪法，呈请总统解散国会；继则各省督军相继宣布脱离中央。黎元洪目睹形势的危殆，乃拟假外援以自保。当时别树一帜，能与段派相抗者只有张勋。黎乃召张勋入京；名为共商国是，实则借以自保。六月七日张勋由徐州率兵北上，途次电陈调停条件，请限日解散国会。黎元洪于是于六月十二日，径纳张勋之请，下解散参众两院之令。该项命令当然须国务总理副署；然当时段褀瑞已免职，新总理李经羲复未履任；乃临时任命步军统领江朝宗兼代国务总理，使副署解散令。盖《临时约法》以及当时其他任何法律，俱无关于解散议会权的规定，其他国务员如伍廷芳等，为避违法之嫌，俱不愿副署此项非法命令。黎元洪于解散令发表之日，又另电各省，述其受迫的情形，与甘冒违法的苦衷。 (35)
国会既经解散，张勋遂于六年六月十四日入京；其参谋万绳栻等已先密电康有为等来京。康既入京，即与张计划复辟。六月三十日晚，张勋邀集北京军警长官王士珍（陆军总长）、江朝宗（步军统领）、吴炳湘（警察总监）等告以复辟之谋，王等不敢反对，议遂定。七月一日晨三时，张勋偕王士珍、江朝宗、吴炳湘、陈光远、劳乃宣、刘廷琛等数十人，同入清宫，奏请清帝复辟。清帝当即发布上谕，宣言“临朝听政，收回大权，与民更始”；其意以为民国政府原系受诸清廷，此次复辟，系因共和试验失败而收回大政。 (36) 同日清帝并任命内阁议政大臣、各部尚书、弼德院正副院长、南洋大臣、北洋大臣等若干人。黎元洪于复辟祸作后，即致电副总统冯国璋，请其依法代行总统职权；一面复任段褀瑞为国务总理；并声明于副总统未经正式代理以前，即由段负责处理一切事宜。黎本人则避居使馆区域。嗣因段及多数督军出而反抗复辟，张勋军队于六年七月十二日即被摧毁；张亦逃避荷兰使署。复辟之乱，至此结束。
第五节 西南护法至国会二次恢复
这个时期自民国六年夏起，至十一年夏止，约历五年之久。在这个时期内，国会制宪事业，在北京方面已完全停顿；但在南方各省，却产生了风靡一时的省宪运动。
一 西南国会之议宪
国会第二次解散后，国民党一派议员，纷纷赴沪，作恢复国会的运动。后因复辟乱作，大家注意于国体的恢复，遂未暇及此。复辟乱平后，冯国璋、段褀瑞分为总统总理，不召集旧国会。于是旅沪议员及孙中山先生等倡议护法；不久孙先生赴粤，国会议员亦纷纷南行，谋在粤自行集会；只以不足法定人数，遂于六年八月三十一日，成立国会非常会议，并制定《军政府组织大纲》，举孙先生为大元帅。七年五月十八日，非常国会议决取销大元帅制，通过《中华民国联合政府组织大纲》，设政务总裁7人（由国会选举），组织政务会议，共同决定最高行政事务；二十日岑春煊、孙文、伍廷芳、唐绍仪、陆荣廷、唐继尧及林葆怿当选为总裁；是为中华民国采用行政合议制之始。七年六月十二日，在粤的国会议员，依同年三月十八日两院议员谈话会的决议，宣告继续第二届常会的会期，开正式国会于广州。惟此时到会议员仍未到过半数的法定人数，实际上正式会议仍未获成立。一部分人固提议将未到会的议员除名，而以候补议员递补；但除名亦须经过半数议员的议决，除名的规定亦无法适用。后因急于凑足法定人数，故虽已经声明此次集会为继续第二届常会的会期，但仍借用民国二年《议院法》第七条开会后满一个月尚未到院者应解其职的规定，先后解除参众两院议员数百余人之职，而以候补议员递补。至七年九月，法定人数已经凑足，正式会议，遂获成立。九月二十八日宪法会议的审议会，乃又开始集会；至十二月十三日，已将北京所审议未完的地方制度，继续审议竣事。是时议员应召而集者两院已各有三分之二以上的人数；于是宪法会议得以续开二读会。第一次二读会议决以审议完毕的地方制度案大纲，交宪法起草委员会起草。起初，议员们本拟一面由委员会起草地方制度条文，一面由宪法会议续开二读会，以讨论从前北京悬而未决的条文。乃因民国八年初，南北政府开对等和议于上海，议员又多离粤；故地方制度条文虽经委员会草定，仍不克报告于大会。和议经年，毫无结果；八年冬乃复有召集国会议宪之举。自八年十一月十八日起，至九年一月十二日止，又开了二读会暨审议会各若干次；卒因各政党间主张不同，协商无效，会议又致停顿。其间各方争执最烈的问题，为国会解散权问题，及地方制度章的省长职权问题。争执的结果，为政学会一部分议员之拒绝出席与宪法会议的流会。九年一月二十四日，宪法会议议长遂不得不宣告暂时停止议宪。西南议宪至是终局。
民国九年国会中“护法”议员的一部，因反对政务总裁岑春煊将与北京政府妥协，纷纷离粤，群赴云南，于九年八月在云南省城复开非常会议。这些议员本拟在云南组织政府；但因唐继尧不表赞同，遂又议决移国会及军政府于重庆。九年九月，抵达重庆后；复因川省内讧不已，于九年十月发布宣言，告别川省父老。直至桂系军阀被逐于广州后，“护法”议员方得于十年一月十二日复在广州开两院联合会议，至四月七日复开国会非常会议，并议决《中华民国政府组织大纲》，举孙中山先生为大总统。
二 新国会之议宪
复辟乱平，冯段执政之后，北方政府虽未推翻《临时约法》，却不召集旧国会。梁启超等谓：“中华民国已因复辟而灭亡；今国家新造，应仿第一次革命先例，召集临时参议院以议国家大计。”因是，六年九月二十九日，段内阁特以总统命令，令各省及蒙、藏、青海各长官遣派参议员，另组参议院，以补充约法上的机关。此项机关于六年十一月十日成立。
参议院成立后，即进行修改民国元年《国会组织法》、《参议院议员选举法》及《众议院议员选举法》；修改案议决后均于七年二月十七日经政府公布。修正之最要者不外三点：第一为议员名额的减少。参议院议员名额原定为264名，今则改为168名；众议院议员名额原定为556名（系假定以每人口80万出议员1名），今则改为378名（系假定以每人口100万出议员1名）。第二为选举权资格的提高。各省参议院议员，原定由各省省议会选举，今则改由“地方选举会”选举；“地方选举会”系由“初选当选人”构成的复选机关；选举“初选当选人”的选举人，亦必须曾受高等教育，或曾充特种官吏，或具有高额财产资格。众议院的初选选举人资格，亦较元年选举法为高。第三为变更参议院的选举机关。依照元年选举法，各省参议院 (37) 系以省议会为选举机关；今则各省参众两院议员，俱由初选选举人选出的初选当选人选举。以上新选举法颁布后，政府一面命令内务部依新法筹备国会的选举，一面组织安福俱乐部操纵选举；至七年八月十二日国会遂宣告成立（即所谓“新国会”或“安福国会”者）。
新国会成立后，迟至十二月中旬，参众两院始依据《修正国会组织法》第二十条所规定，各举30人组成宪法起草委员会，从事制宪工作。委员会于十二月二十七日首次开会时，即议决废弃旧国会的宪法案，从新作成草案；卒于八年八月十二日第二十五次会议完成了一部新的《中华民国宪法草案》。 (38) 但这个草案，无论就实质或就条文而言，与《天坛草案》很少分别；值得注意者只有三点：第一，在《天坛草案》中，国会开会期 (39) 内尚有国会委员会之设，今则无存。第二，在《天坛草案》中，总统解散众议院时，须得参议院列席议员三分之二的同意，今无此项限制。第三，《天坛草案》以国会两院的联合会议为解释宪法的机关，今则以国会两院议长及大理、平政、审计三院院长为宪法解释者。所以这个草案虽仍采用责任内阁制度，但总统的权位已比在《天坛草案》中者略有提高。
惟当宪法新草案成立时，南北两政府正在进行对等和议，新旧两国会的运命俱在不可知之数，所以两者俱无心制宪。及八年冬和议决裂，则北方直皖两派军阀间的嫌隙已深，北京政府及其国会因仍不克讨论上述宪法草案。
至九年五月，直皖战起，安福派失败。政府于是年八月解散安福俱乐部，拟以元年旧法重组新国会。九年十月三十日徐世昌乃以大总统命令，宣布参众两院应从新选举；并令依照元年《国会组织法》及元年参众两院议员选举法办理选举，于是前述的《修正国会组织法》及参众两院议员选举法完全失效。嗣后各省遵徐世昌命令举行选举者不过11省；已经选出的议员遂始终未及集会。十一年六月，奉直战争告终，徐世昌被逼出京，黎元洪复入京摄行总统职务；民国六年遭受解散的旧国会，遂于是年八月一日复在北京继续集会。
三 省宪运动
当民国九年夏秋间，南方护法政府解体后，西南各省鉴于护法工作的无望，与一时统一的难能，乃转而为各省实行自治的主张；而所谓“联省自治”运动于以脱胎。细言之，倡导联省自治的人，抱有两种理想。第一，关于统一的方法，他们主张先由各省自行制定宪法（或称省自治法）；待各省（或若干省）省宪成立，实行自治后，再由各省遣送代表组织联省会议，制定国宪，因以完成统一事业。最初倡导联省自治主义者，其用意似偏重这一方面。第二，关于未来的政制，他们主张采取联邦制度。倡联省自治主义的人，固然也有不认联省自治主义为联邦主义者，然而那不过是名词上的争辩。实则倡导联省自治者，无不主张于国宪中划定中央与各省的权限。而倡导联省自治最力的湖南省长赵恒惕，于其致曹锟、吴佩孚的“商榷国是书”中，尤明白地说：“在联邦制之下，则于宪法上将国家各项事权，一部畀与中央，一部畀与地方，是即流俗之所谓联省自治。”联邦主义的提倡，在民国元二年间，已露萌芽；民国三四年间，经章士钊等在《甲寅杂志》上的鼓吹，渐占势力。然而民国五六年间国会中所提出的地方制度各案，仍未尝充分的采取联邦主义，已如前节所述。自联省自治运动发生而后，联邦思想，一时几为多数舆论所赞同。
民国九年以后的省宪运动，就是根据联省自治的理想而产生的。各省之首倡自行制宪者为湖南。湖南省政府于民国九年十一月二日宣言自治后，即着手于省宪的制定；至民国十年十二月十一日，省宪草案始经全省公民投票公决，民国十一年一月一日《湖南省宪法》 (40) 遂公布施行。这个省宪，其制定的程序及内容，在民国十年至十五年间，影响于他省宪法运动者至为显著，今因述其梗概如下：
就制宪的程序言，《湖南省宪法》的制定，经过了（一）起草，（二）审查，及（三）公民复决三种程序。这个程序是经湖南省政府提经湖南省议会议决的；其议决案名为《湖南制定省自治根本法筹备章程》。起草的任务，由政府特聘的起草委员13人组织起草委员会担任；其意盖欲以起草之事畀诸具有专门法政学识与经验之人。审查的任务，由湖南各县民选的审查委员一百五十余人，组织审查会担任。审查会对于起草委员所议决的草案，有修改之权。复决之权，属于全省公民；复决后由省长公布。当时湖南议会，于起草与复决两种程序之间，更设立审查程序者，无非以为公民复决，事实上不过一种形式；假使无此中间程序，则最终成立的省宪，实际上将成为几个政府委员的产物。
就宪法的内容而言，《湖南省宪法》的规定，有两点值得我们注意：第一，就是列举省的事权于宪文之中。盖联省自治运动的一个理想，原即联邦主义，已如上述；所以省权与国权的划分，势不能不于国宪中规定。但在国宪尚未成立以前，省之事权，自然只得在省宪中规定；如此，省机关的活动既可有一定范围，而未来制定国宪者亦可得一划分国省事权的准则。第二，就是民权的扩张。选举权之普及于男女两性；省长产出之须经全省公民决选（候补当选人4人由议会提出）；公民或法团之享有创制权、复决权与直接罢免权等等规定；俱即此种扩张的表现。但是《湖南省宪法》，在形式上虽然继续存在了4年有余；在实际上，却有许多条文从未严格施行；湖南的军阀政治，初未尝因省宪的存在而发生显著的变更。
自湖南宣布自行制宪而后，南方其他各省亦多以自行制宪相号召；其所采的制宪程序及宪文内容，亦多与以上所述的湖南省宪制定程序及湖南省宪特点相似。
浙江省督军卢永祥于民国十年六月四日即通电主张自行制宪；浙江省宪起草委员会于同月十六日亦着手起草浙江宪法；旋经浙江省宪法会议议决，而《中华民国浙江省宪法》158条，遂于十年九月九日宣布；当时称为《九九宪法》；同日尚宣布施行法二十三条。 (41) 但二法宣布之后迄未实行。民国十一年，浙江省议会以《九九宪法》未经全民投票复决，遂议决再由省民自行提出宪法草案，而将《九九宪法》作为草案之一。草案的审查，即由各草案提案人票举宪法审查员，组织省宪审查会行之。不久，省政府收受省民提出的宪法草案100部；各县提案人票举的审查员110人，于民国十一年十一月四日，开省宪审查会于杭州，于十二年一月二十六日闭会。各宪草归并审查的结果，计议决宪法草案三种，即所谓红色、黄色、白色三种宪法草案。 (42) 三色草案原定于十二年八月一日交付全省公民复决，由各县镇乡届时一齐投票，投票人赞成何种颜色所印的宪法，即投何种颜色的复决票，而以得票比较最多数的宪法草案，为浙江省宪法；但此项投票届时亦未举行：三色宪法之未及发生效力，与《九九宪法》无异。至民国十五年一月一日，浙江省自治法会议，又议决公布了一种省宪，名为《浙江省自治法》； (43) 但不久亦成泡影。
在民国九年至十五年间，除了湖南、浙江而外，广东、四川等省亦俱曾正式起草省宪，并曾成立省宪草案。 (44)
综之，自民国九年以后省宪运动一时虽甚蓬勃，但各省军阀的势力，却未尝因是而减杀。
第六节 国会二次恢复至临时执政制度消灭
自民国十一年八月旧国会二次恢复至民国十五年四月临时执政制度消灭，在这个时期内，广州政府先因基础不固、国会议员不足法定人数，无力制宪；后因转移目标，放弃法统，不谈制宪；北京的国会或政府，虽仍以制宪相号召，一般社会，一因横暴的军阀，有非一纸宪法所能制裁，再因堕落的议员政客，亦不足以代表人民，却不复重视他们的制宪工作。但十年未成的中华民国宪法，在形式上竟在这个期间公布。即在临时执政制存在的期间内，亦尚成立了一种制宪会议的条例与一种宪法草案。我们现在略述这几种文书成立的经过。
一 民国十二年十月十日《中华民国宪法》
民国十一年四月，直奉战争的结果为直胜奉败。直系军阀吴佩孚等，因“安福国会”所选出的大总统徐世昌有接近奉系军阀张作霖的嫌疑，有去之之意，因倡恢复“法统”之说。所谓“法统”恢复，要不外恢复黎元洪的总统职务，与恢复旧国会二事。于是，旧国会一部分议员于民国十一年五月二十四日，在天津设立“第一届国会继续开会筹备处”，以恢复旧国会相号召。直系将领当即通电表示赞成。六月二日徐世昌即因直系将领的压迫，自行宣告解职；六月十一日，黎元洪则因直系将领的拥戴，回京执行总统职务。在津旧国会议员，亦于六月十二日，移京集会。黎氏复职后，并下令撤销民国六年六月十二日解散国会之令。参众两院，于六月十六日，亦咨达大总统，声明定于八月一日正式开会。以护法为号召的广州政府适于此时发生陈炯明叛离孙中山先生的事实；于是一部分留粤议员事实上亦不克继续留粤；北京国会，遂于八月一日，得有过半数议员的报到而集会。是为旧国会的二次恢复。
但是国会虽然恢复，而议员的资格问题仍待解决。盖自民国六年国会解散后，议员中有南下参预护法，列席于民八广州国会者；有未南下参预护法而被民八广州国会除名者；此项除名议员的议席，并经民八广州国会，以他人补充；以是旧国会集会后，关于议员资格问题，即发生民六、民八之争。民六者，即民国六年六月十二日国会解散时的议员。民八者，即民国八年在广州集会的议员。民八议员，如在民六国会解散时已为议员，自无问题。至于其他民八议员之能否列席，则视此次所恢复的国会，究系民六国会，抑系民八国会以为断；如为民六国会，他们便不能列席；如为民八国会，他们自可列席，而民六议员之未经列席于民八国会者，便不能列席。此事在国会中曾惹起激烈的与长期的争执。但国会终于主张继续民六国会的工作；民八补充的议员，终于丧失列席资格。
中央制宪之业，既历十年而未成，国会二次恢复后，自仍以制宪为最重要的职务；但集会后，宪法会议仍往往以不足法定人数而流会。于是国会议员乃提议修改元年《国会组织法》，以减少宪法会议出席人数的限制。《国会组织法》第二十一条本规定：“民国宪法之议定，由两院会合行之：前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长；非两院各有总议员三分二以上之出席，不得开议，非出席议员四分三以上之同意，不得议决。”根据此项条文，凡开宪法会议时，参议员总额274人，必须有183人列席，众议员总额596人，必须有398人列席。当时众议院法定人数不虞不足，参议院则常差数人。于是参众两院，于十二年四月，对于《国会组织法》第二十一条第二项，议决下列修正案，送经政府公布：“前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长，正副议长均有事故时，以两院副议长临时代理；非两院有总议员五分三以上之出席，不得开议，非出席议员三分二以上之同意，不得议决；但关于议宪程序，以两院议员总数过半数之出席开议，出席议员过半数之同意议决”。于是，出席人数的限制大减，宪法会议亦较易成会。然而国会议员犹以此为未足，他们更修改《宪法会议规则》，增设宪法会议出席费，议员出席宪法会议者，每次得支出席费20元。两院议员，依法原已享有优厚的岁费（5，000元）及旅费， (45) 今复增设出席费，以引诱议员出席宪法会议；当时舆论，对于议会，于是益形鄙视。
民国六年国会解散时，《中华民国宪法案》尚有一部分未经过二读会，其最要者则为地方制度案。恢复的国会既自认为民六国会的继续，而非民八广州国会的继续，自须继续讨论民六悬而未决的地方制度及其他问题。于是宪法会议的宪法起草委员会，依宪法会议自十一年八月十日至十一年十一月二十日迭次审议会的议决，先后草定“地方制度”及“国权”各一章，于十一年十二月提出于宪法会议；后更草定“生计”及“教育”各一章（大都模拟1919年德宪的规定），于十二年四月提出于宪法会议。但“地方制度”章及“国权”章提出后，议员间对于省宪问题，争辩甚烈，扰攘竟历数月。直至十二年六月十二日，各派始将“地方制度”章及“国权”章协商完妥；然仍未及经过宪法会议的二读会。六月十三日，黎元洪被直系军阀逼迫离京，政变复起，两院议员纷纷赴沪集会，北京宪法会议遂至流会至数十次之多。八月间，赴沪议员几足开会人数；但此类议员中，一部分不久即被北京方面为曹锟办理总统选举之人，用重利诱回北京。至九月下旬，北京参众两院居然又可成会。但第一届众院即将满任，众参两院因于九月七日及二十六日分别通过一案，于元年《国会组织法》中增加“议员之职务，应俟次届选举完成，依法开会之前一日，解除之”一条，藉使众议员任期得以暂时延长。该案当由两院咨请摄阁（黎去后即由内阁摄行总统职务）公布。至十月一日，出席宪法会议的人数，仍未足总统选举会所需要的法定人数——586人。于是，为曹锟办理选举的军阀、阁员及议员等，除公然发给各议员5，000元的贿选费外，复于十月四日，公布《修正国会组织法》。十月五日总统选举会缘是而获成会；成会后，曹锟即当选为总统。
当北方筹办总统选举的人以金钱诱引南下议员返京时，口头上原以促成宪法为词；返京议员，表面上亦大都以完成制宪事业为口实。十月四日，宪法会议遂以一次会议，将“地方制度”全章，完全通过二读会；十月六日又将“国权”章及民六悬案全数通过二读会；并推定蓝公武、籍忠寅等整理宪法案全部文字。十月八日，宪法全案遂通过三读会。“教育”、“生计”两章，则因两院议员急于完成宪法，以图掩盖他们贿选的罪恶，致被完全委弃，不及付议。 (46) 十月十日，宪法会议即将宪法全案正式公布。当时舆论，则称之为“贿选宪法”或“曹锟宪法”。 (47)
宪法会议最后通过的宪法案与民六二读会时代《中华民国宪法案》相异的要点，即在“国权”与“地方制度”两章。依照“国权”章的规定，中央事权与地方事权俱经宪法明白列举，地方事权的范围，初非中央的普通法律或命令所能增减；所以十二年十月十日的《中华民国宪法》实是一种联邦宪法，与民六二读会时代的《中华民国宪法案》显然不同；虽则民六二读会时代所通过的“中华民国永远为统一民主国”的条文，仍被十二年十月十日的《中华民国宪法》保存。依照“地方制度”章的规定，省得自行制定省自治法，但是省的地方区划，则已经该章划定（全国地方分为省县二级）；省机关及县机关的组织以及省县关系，亦经该章规定了一个大纲；关于省自治法制定的机关，该章亦有所规定。盖当时省宪派与反省宪派争执甚烈，此种规定，乃属一种调和。
十二年十月十日《中华民国宪法》，为十三年十一月二十四日段褀瑞颁布《临时政府制》时所推翻。但即在该宪存续的期间内，该宪条文亦大都未及实施；盖当时直系军阀虽假藉此宪以相号召，初无实行此宪的诚意；且该宪本文既无施行细则的规定—该宪公布后，国会亦从未另颁宪法施行细则——该宪中一部分条文，实际上或亦无从实施。
二 民国十四年《国民代表会议条例》及《中华民国宪法案》
民国十三年直奉二次战争的结果，直系势力为奉系及冯玉祥所推翻；总统曹锟亦被冯拘禁。是年十一月二十四日段祺瑞因受奉系军阀的拥护，入京主持中枢，颁一《中华民国临时政府制》 (48) 以革命政府自居，自号“临时执政”；既不承认《临时约法》，亦不承认十二年十月十日的《中华民国宪法》。临时执政制度，系一种独裁制度；一切大权，俱集中于临时执政。旧国会亦因此次政变而消灭。十三年十二月二十四日，段褀瑞复颁布一种《善后会议条例》，其目的在召集各地方军民长官的代表，以及政府所认为具有“特殊资望学术经验”之人，开一种善后会议，以“解决时局纠纷，筹议建设方案”。嗣后段政府又草定一个《国民代表会议条例草案》，咨送善后会议讨论。该《草案》于十四年四月十八日经善后会议修正议决，于同月二十四日经政府公布。依照这个《国民代表会议条例》，政府应召集一个国民代表会议，其职务纯以“制定宪法及其施行细则”为限。换句话说，国民代表会议将为一种特殊制宪会议。至于国民代表会议的选举方法，在大体上仍与民国元年的《众议院议员选举法》无大差别：各省区代表的产生，系用间接选举；蒙、藏、青海及华侨代表的选举，则适用直接选举法。当段政府以国民代表会议组织问题提付善后会议讨论时，孙中山先生及中国国民党颇不赞同；因为善后会议，实际上只是一个军阀代表机关，而依孙先生意见，国民代表会议组织法，应由农、工、商、学各法团自行召集的国民会议筹备会议定。所以《国民代表会议条例》虽然成立，有些省份却不执行选举；国民代表会议亦始终未能成立。
但段政府于其势力完全瓦解以前，亦制定了一种宪法草案，名为《中华民国宪法案》。盖依《国民代表会议条例》的规定，宪法案的议决权虽属于国民代表会议，宪法案的起草权却另属于一个纯由各省区军民长官及“临时执政”所指派的国宪起草委员会。国宪起草委员会于十四年八月三日成立，其委员长则为林长民。历四个月时期的起草工作后，至十四年十二月，执政政府势力行将瓦解时，该委员会始匆遽的议决了上述的《中华民国宪法案》。 (49) 但是该草案始终只是一个草案，因为国民代表会议始终未及集会。就其内容的大要而言，该草案颇与十二年十月十日的《中华民国宪法》相似；即其所增加的“生计”、“教育”两章，大体上亦与民国十二年旧国会未及议决的“生计”、“教育”两章相似。但该草案与十二年十月十日《中华民国宪法》亦有相异之点：例如草案中对于国土问题之采取列举主义；对于众议院选举之采用直接选举制；对于众议院议员之适用直接罢免制；对于总统选举之采用人民间接选举制；对于宪法修正问题之采用特殊制宪会议制；以及参议院职权的缩减、颁给荣典制度的恢复等。
临时执政制，于十四年十二月尚经过了一番修改。修改的要点，系于执政之下，添置国务院及国务总理，并规定执政的命令须经总理及各部总长副署。这是因为段褀瑞受各方武人的压迫，不得不采用一种类似内阁的组织，以为缓冲的地步。但行之未久，段褀瑞的势力已至无可维持的境地。十五年四月二十日，段因不见容于吴佩孚、张作霖各军阀，被迫出京，临时执政制遂完全消灭。
【注释】
(1) 全文见本书附录三。
(2) 电文详见谷钟秀：《中华民国开国史》（泰东书局，民国三年），第二编，第七章。
(3) 以上参观吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，；及吉野作造：《支那革命史》（大正十一年），第三十五章。
(4) 全文见本书附录四。
(5) 南京《参议院议事录》，民国元年一月八日记录。此《议事录》系参议院的官文书，共三册，自该院正式成立（民国元年正月二十八日），至正式国会开会（民国二年四月八日），该院逐日所议事项，俱见于该《议事录》，惟记录极其简略。北京大学图书馆有存本。
(6) 南京《参议院议事录》仅述及《中华民国临时组织法草案》名称，与议场中对于该案的讨论，但未载入该案正文。郭孝成的《中国革命纪事本末》载有南京政府时代《中华民国临时政府组织法草案》一件（第三编，），当即该项草案。以下所述，即以郭书所载为据。
(7) 南京《参议院议事录》民国元年一月三十一日记录。
(8) 《临时政府组织大纲》虽已规定宣战、媾和、缔约及委任各部部长与公使、专使，须得参议院同意；但未设置国务总理，亦未明定各部部长应代元首负责。
(9) 看吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第三章，第十八节及第二十节。
(10) 以上看吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第三章，第七节，第十一节及第十四节；及《宪法起草委员会会议录》，第二次会议记录。
(11) 见《政府公报》，民国二年十月十五日。
(12) 全文见《宪法会议公报》，民国五年，第一册。
(13) 《大总统选举法草案》原文，见吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第五章，第三十九节。
(14) 十月六日最初两次投票，袁世凯得票虽比较最多，但皆不满法定四分之三的多数。第三次投票，就第二次得票较多的袁世凯、黎元洪二人举行决选，袁世凯始以得票过投票人数之半当选为大总统。是日自晨八时开始选举，至晚十时始毕事。有自号“公民”者数万人，整齐严肃如军伍，包围选举场数十匝，迫即日选出他们所属望的总统，否则不令议员出议院一步。议员遂不得不忍饿终日，以行选举。直至袁世凯当选之声传出，各“公民”始高呼大总统万岁，振旅而去。翌日选举副总统，初无“公民”之迫，但第一次投票，黎元洪即以得票满四分之三数而当选。
(15) 全文见吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，“中华民国宪法案会议经过对照表”。
(16) 《宪法起草委员会会议录》，第二十四次会议记录。
(17) 同上书，第六次会议记录。
(18) 袁世凯要求增修《临时约法》咨文（附增修案），见吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第三章，第二十二节。
(19) 此项咨文见吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第三章，第二十三节。
(20) 两电电文见吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第三章，第二十六节。
(21) 全文见《政府公报》，民国二年十一月五日。
(22) 袁令及黎等原电见《政府公报》，民国二年十二月十九日。
(23) 全文见本书附录五。
(24) 此处疑应断句，后句句首疑缺“总统选举会”五字。——编者注
(25) 见国宪起草委员会编：《草宪便览》（民国十四年），附录中。
(26) 见吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，第四章，第三十三、三十四节。
(27) 民国元年七月间，在北京集会的临时教育会，于其所编的学校管理规则中，因受国民党的影响，毫无关于尊孔的规定。当时一部分人士对之颇形愤慨；遂有孔道会，孔教会等组织出现；是为尊孔问题的滥觞。
(28) 吴宗慈：《中华民国宪法史》，前编，附编。
(29) 吴宗慈：《中华民国宪法史》前编，附编。
(30) 同上书，前编。
(31) 汤案、骆案、秦案、吕案见同书，前编。
(32) 各党协定的地方制度草案第四条云：“省议会以不抵触中央法律为限，有左列各职权。……”骆案第八条云：“……省议会之职权以不抵触国家法令及省长所执行者为限，议决省内行政事务。”吕案第二条云：“该议会限于不违背国家法律，得制定行于该省内之法律。”秦案第五条云：“省议会议定本省一切法律条例。但不得抵触国家法令。”汤案第三条云：“省之法令与国家法令相抵触时，大总统依国会议决得取销或变更之。”凡此规定，似俱认宪法上所列举的地方事权，不能限制国会的立法权；各党协商案尤显然如此。
(33) 参看本书第四编，第四章，第一节。
(34) 即指国民党。——编者注
(35) 解散令见《政府公报》，民国六年六月十三日；通电见《政府公报》，民国六年六月十四日。
(36) 清帝复辟上谕全文见《东方杂志》第十四卷第八号（民国六年八月）。
(37) 此处疑缺“议员”二字。——编者注
(38) 见国宪起草委员会事务处编：《草宪便览》（民国十四年），附录中。
(39) 此处“开会期”有误，依《天坛宪法草案》第五章“国会委员会”之相关条款，应为“闭会期”。——编者注
(40) 见《第一回中国年鉴》（商务印书馆，民国十三年）。
(41) 《九九宪法》及其施行法，俱见《第一回中国年鉴》。
(42) 此三种宪法草案，见《第一回中国年鉴》。
(43) 见《东方杂志》第二十三卷第二号（民国十五年一月），附录。
(44) 广东、四川省宪草案，见《第一回中国年鉴》。
(45) 民国二年九月二十七日《议院法》，第九十二条。
(46) 该两章草案全文，载吴宗慈：《中华民国宪法史》，后编。
(47) 该宪全文见本书附录六。
(48) 《中华民国临时政府制》如下：
第一条 中华民国临时政府以临时执政总揽军民政务，统率海陆军。
第二条 临时执政对于外国为中华民国之代表。
第三条 临时政府设置国务员，赞襄临时执政，处理国务。临时政府之命令及关于国务之文书由国务员副署。
第四条 临时执政命国务员分长外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部。
第五条 临时执政召集国务员，开国务会议。
第六条 本制自公布之日施行，俟正式政府成立即行废止。
(49) 关于本案起草的经过，见十四年国宪起草委员会所刊的《国宪起草委员会公报》（共五册）。《草案》全文，亦见立法院编译处编：《各国宪法汇编》第一辑。