自十五年四月段褀瑞被迫去职，北京一时陷于紊乱状态。不久，因吴佩孚的主张，曹锟正式宣布解职，由颜惠庆出而摄阁，在形式上北京政府演成一种“护宪”（即拥护十二年十月十日的《宪法》）之局。嗣后陆续由杜锡珪继颜摄阁；由顾维钧继杜摄阁。直至十六年六月十八日，奉系军阀张作霖始正式推翻“摄阁”制，施行所谓“军政府大元帅”制，设立军政府，自为大元帅，并置国务总理及国务员。此种独裁制度，至十七年六月间，因国民革命军占领北京，张作霖逃死奉天，方告消灭，而北京政府亦随以俱灭。
广州自十年四月七日非常国会议决《中华民国政府组织大纲》，并依《大纲》第二条选举孙中山先生为大总统后，孙先生即于五月五日在广州就任，并即组织政府。但广州政府的实力在陈炯明手中，而陈则主行联省自治，反对孙先生的北伐。孙陈失和，于是先有孙免陈的兼职，陈率军退惠州之举（十一年四月九日），继有陈叛孙（六月十六日）、孙离粤（八月九日）之事，而广州的政府，亦于无形中消灭。
但孙中山先生本人虽离粤至沪，而在粤桂及福建的武力则依旧存在。这些武力于十二年一月终于逼陈炯明重退惠州。孙先生于一月二十一日重入广州，毅然放弃法统，而以裁兵建设为号召；并自任大元帅，大元帅的大本营即是政府，也即是后来国民政府的远祖。
孙中山先生于十二年重返广州后，党政军三事并重。中国国民党的改组，到了十三年一月已告完成。同年十月，北方曹吴的势力被推倒，孙先生亦即经日本北上。不幸抵津即病，于十四年三月病殁北京。大元帅既殁，广州政府于七月一日亦改组为国民政府，采用委员制。国民政府成立后，即从事于广东的整理。到了十五年七月一日，国民政府已能出师北伐。
自民国十五年夏至十七年夏间，为中国国民党所领导的国民革命的最严重时期。在此时期内，政治的中心已逐渐移到国民革命军统治的区域以内；到了十七年十月，中国国民党在其新定首都改组国民政府的时候，全国统一在大体上已算完成。惟此后又因种种问题，发生破裂及纷扰，约法问题即是此中的问题之一。以下我们分节说明（一）中国国民党的宪法观念，（二）国民政府组织法的变迁，及（三）约法运动与立宪运动。
第一节 中国国民党的宪法观念
关于宪法问题，中国国民党的主张，概以其领袖孙中山先生的政治理想为根据。孙先生对于宪法问题的主张，可以分作三部说明如下 (1) ：
一 中国未来宪法的内容
孙中山先生对于中国未来的宪法（即其所谓宪政时期的宪法），揭有两大主义：
第一为民权主义。这就是对于近代代议制度，表示不满，而冀以“直接民权”制度，匡救其失。孙先生在《民权主义》的讲演录中，主张一切人民，除享有间接民权（选举权）外，尚应享有创制权、复决权及罢免权，以为制裁政府的手段。但欲使全国人民对于中央政府行使此种直接民权，在版图辽阔的中国，实际上自有重大困难；所以在孙先生的理想中，创制、复决及罢免三权，在训政时期固只能由各县人民行之于各县；即在宪政时期，人民亦仅能对于本县的政治，行使此种职权，其在全国，则仅能行使选举权，而应以创制、复决、罢免三权，付托于国民代表组成的“国民大会”行使之。 (2)
第二为五权分立主义。立法、行政与司法三权的分立，为18世纪以来欧美政治学者的传统思想。孙先生认为此种三权分立主义，尚不足以防止政府的专制，而增进政府的效率。因是，孙先生对于政府机关的组成及其职权的划分，主张五权分立制度。所谓五权，就是立法权、行政权、司法权、考试权及监察权。孙先生所以提倡此种主张，系因考试与监察两权，在中国法制史上，早已略具独立的形式，而在理论上讲，欧美各国以考试权并于行政，以监察权并于立法或司法，亦缺乏健全的理由。至于将来行使五权的五院应各如何组成，五院职权的限界应各如何规定，孙先生初未发表具体的主张，或细密的方案；其所表示者不过以下荦荦数端。（一）行政院的总统与立法院的议员，均应由“各县人民投票选举”。 (3) （二）司法、考试、监察三院的院长，应各“由总统得立法院之同意而委任之；但不对总统及立法院负责”。 (4) （三）“五院皆对国民大会负责；各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之”。 (5) （四）关于考试权的范围，孙先生的著作及讲演中虽未详细讨论，但有一事，则孙先生曾反复主张，值得我们的特别注意，即考试制度的适用，将不仅以任官为限，即被选为议员的资格的取得，亦必经过考试。中国国民党政纲所谓“厘订各种考试制度，以救选举制度之穷”，便即此意。 (6) （五）关于监察权的范围，孙先生亦从未详论；惟监察院弹劾之不仅可以涉及行政、司法、考试各院的人员，并且可以涉及立法院的民选议员，则如上方所述，孙先生已明白主张；不过受监察院弹劾之人，不能由监察院自行罢黜，而须移付国民大会决定罢黜。
第三为国民大会的设置。由上所述，足见孙先生理想中的宪法，于民选的行政元首及民选的立法院而外，尚有一民选的国民大会。就其组成而言，这个国民大会，将由全国各县各选代表一人组成。此层，孙先生于其《五权宪法》及其他讲演中已一再言及，至为肯定。就其职权而言，这个国民大会将“专司宪法之修改及制裁公仆之失职”。“宪法之修改”，即对于宪法行使复决及创制之权；“制裁公仆之失职”，即裁决监察院的弹劾案，或更自动行使罢免之权。凡此，俱显然见于民国十二年孙先生所撰《中国革命史》中“革命之方略”篇。但依其民国十三年所撰的《国民政府建国大纲》第二十四条，则“国民大会，对于中央政府官员，有选举权，有罢免权；对于中央法律、有创制权，有复决权”。似此，国民大会的职权固不限于复决、创制与罢免，而涉及“中央官员”的选举；即其复决权与创制权，亦将不仅涉及“宪法之修改”，而可涉及“中央法律”。若然，则行政院的总统，其他各院的院长，以及立法院的议员，岂不亦将由国民大会产生？立法院所制定的普通法律，岂不亦将由国民大会行使所谓“立法的复决”与“立法的创制？”若然，则与“革命之方略”所示，显有出入；因依“革命之方略”，总统及立法院将由各县人民选举；司法、监察、考试各院的院长，将由总统得立法院的同意而委任；国民大会，将以修改宪法及制裁公仆两事为其专责。《国民政府建国大纲》与“革命之方略”间的冲突，究应如何调和，或何取何舍，论者亦不一其说。但一因《国民政府建国大纲》的撰著在后，再因关于国民大会的职权一层，“革命之方略”篇本身亦有冲突， (7) 故一般以为应从《国民政府建国大纲》之所定。
二 宪法颁布前的准备
上面所述，是孙中山先生理想中的宪法；就中国情形而言，这自然不能即时实施。因此，孙先生认为实行此种宪法以前，尚须经过两个时期：一为军政时期。在此期内，革命政府的工作在“一面用兵力扫除国内之障碍；一面宣传主义以开化全国之人心，而促进国家之统一”。凡一省完全底定之日，即为该省军政时期终止之时。二为训政时期。任何一省，军政时期终了，即应开始训政。训政的根本方法，则为分县自治。所谓分县自治，在以县为试行民生主义及民权主义的基本区域。所谓试行民生主义，即定地价、征地税、修道路、垦荒地、设学校之类。所谓试行民权主义，即全县人民对于本县的政务，逐渐行使选举、创制、复决、罢免各权。 (8) 任何一县，如其政府，于上述关于民生诸事办理完竣，其人民于上述四种民权，曾受适当训练，即成为完全自治的县。任何一省，如其所辖各县均成为完全自治的县，该省的训政工作即为完成；中央即应容许该省的国民代表，选举省长，而认该省为已达“宪政开始时期”。全国之中，如有过半数省份，已达“宪政开始时期”，全国训政工作乃认为完成，上述理想的宪法，应即于此时颁行， (9) 至于各县自治的完成，与全国训政工作的完成，究竟各需多少年期，孙先生于其晚年手撰的《国民政府建国大纲》中，初未拟议。但其早年所订的《军政府宣言》，则有三年完成县自治，与全国平定后六年实施其理想宪法的假定。 (10)
于此尚有连带而起的几个问题。第一，在训政期内，中央政府是否应有一种临时性质的成文宪法？第二，这个临时宪法的内容应该如何？第三，在这个时期，中央应否成立一个人民代表机关？对于第一个问题，孙先生于其“革命之方略”篇中，固显然承认训政时期亦应颁布“约法”，以“规定人民之权利义务与革命政府之统治权”。这自然就是一种临时的成文宪法。但《国民政府建国大纲》却未提及此层。对于第二个问题，孙先生未尝为任何具体的讨论；不过五权分立之制，《国民政府建国大纲》中已明定在“宪政开始时期”必须试行。所谓“宪政开始时期”，实即任何一省于分县自治的工作已告完成的时期；就全国言，固尚在训政时期。关于第三个问题，《国民政府建国大纲》并无明显的规定。《大纲》第十四条说：“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会参预中央政事”；第二十六条则说：“宪政开始时期，国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥。”以上两条所指的国民代表，其性质究竟有何差别，颇不明确。
三 未来宪法制定的程序
依《国民政府建国大纲》之所定，未来的宪法草案，以宪政开始时期的立法院为起草机关，以《国民政府建国大纲》及训政开始以来的成绩为根据。 (11) 等到全国有过半数之省达到宪政开始（即地方自治完成）时，则召集国民大会，加以讨论，而颁布之。
以上为孙中山先生的宪法思想，也就是中国国民党的政治主张；但政治的理论与实行，往往难于完全一致，中国国民党的行为自然也不是例外。
第二节 国民政府组织法的变迁
自民国十四年七月一日广州政府改组以后，国民政府为革命时代的中央政府；因之，《国民政府组织法》亦成了中国的根本法或根本法的一部分。但中国国民党自十三年改组以后，励行“党治”，国民政府不独在实际上由党产生，随时受党的指挥监督，即在形式上，党的决议与命令，亦常常见诸国民政府的公文法令。所以我们于研究国民政府的组织或地位的时候，绝对不可忘却这个“党治”的事实。这是我们应该首先申说的。至于国民政府的组织，自其成立至今，亦曾经多次的更易。今分别述明如下：
一 民国十四年七月一日《中华民国国民政府组织法》 (12)
广州政府自民国六年孙中山先生护法以来，几与北京政府永立于敌对地位。民国十四年，因孙先生的病故，与广东内部反对势力之渐被毁灭，中国国民党中央执行委员会遂决定废弃孙先生在日所行的大元帅府制，而改设国民政府，并于七月一日议决《中华民国国民政府组织法》，推汪兆铭、胡汉民等16人为委员，以汪为主席。这个《组织法》极其简单，全文不过十条，其内容要点有三。一为合议制的采用。据该法第二、第三、第五等条的规定，国民政府以委员若干人组成，以其中的1人为主席，5人为常务委员；但政务的处理，以委员会议行之，出席委员会议的委员如果不足半数，即得由常务委员决行。国民政府因此成为一种合议机关。合议制的采用，系因孙先生亡故后，中国国民党党内尚分派别，一时尚无一个可以继起领袖全党的人物。二为一权主义的采用。这个《组织法》，对于国民政府的权限，毫无明确的规定，亦无一语涉及司法、立法等权的分立。所以，国民政府在形式上俨成一个立法、行政、司法等权的综合体。三为“党治”原则的著明。该《组织法》第一条明定“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务”。基于此项规定，国民政府在实际上往往只是执行党的决议的机关，或党与政府各机关间的承转机关。
二 民国十六年三月十日《修正中华民国国民政府组织法》 (13)
国民政府于十五年六月任命蒋中正为国民革命军总司令，进行北伐。至十五年十月国民革命军已由广东出发，陆续占领长沙及武汉；十一月二十八日，国民政府遂决定由广州迁往武汉。旋因中国国民党内部意见的分歧，一部分领袖于南昌既下之后，复主张暂将首都设于南昌；各方争执颇历时日。十六年三月十日，中国国民党中央执行委员会在汉口开第三次全体会议，遂定首都设于武汉，并通过《修正中华民国国民政府组织法》，选出汪兆铭等28人为国民政府委员。此项修正法，与十四年七月一日的原组织法，大致相同，惟修正法废去主席，仅设常务委员5人，并明定国民政府委员会会议只需“国民政府所在地委员过半数之出席”。 (14) 此项规定，均反映当时政情：主席制的废除，系因当时领袖间不能互相信任；出席会议法定人数的缩减，则半因全体委员的过半数向难召集，半亦因当时党的势力已露分裂的趋势。
《修正中华民国国民政府组织法》成立未久，中国国民党因容共（共产党）反共之争，裂而为二；自十六年四月十六日至十六年九月二十日，武汉与南京各设有国民政府及中国国民党党部，彼此成一对峙形势。在这个宁汉分立时期，南京政府并未另颁国民政府组织法；但实际上，国民政府下所设的机关，与十四年七月一日及十六年三月十日的法规，俱不一致；即如当时南京政府所设立的教育行政委员会、中央法制委员会及法制局等机关，便为十四年及十六年《组织法》之所无，或且与各该《组织法》不无冲突。自十六年九月二十日，国民党各方领袖重行妥协，成立代行党部职权之“中央特别委员会”，并由该委员会推定国民政府委员43人，组成国民政府；于是宁汉分立之局告终。在“中央特别委员会”时期（十六年九月二十日至同年十二月二十八日），国民政府的组织系以十六年三月十日的《组织法》为根据，亦并未另颁国民政府组织法；但实际上当时所颁的许多单行法，如《大学院组织法》之类，与十六年三月十日的《组织法》亦不相容。
三 民国十七年二月十三日《中华民国国民政府组织法》 (15)
代行中国国民党党部职权的“中央特别委员会”，因党中领袖于该会成立之后，多表不满，遂于十六年十二月二十八日自行宣告结束；同时各方领袖亦正努力于中国国民党中央执行委员会之续开全体会议。此项全体会议，延至十七年二月三日始获开幕；集会结果，除改组党部外，并于二月四日重新议定《国民政府组织法》，计十一条，交由国民政府公布，同时推定国民政府委员46人，以谭延闿为主席。此次《组织法》与十六年三月十日的《组织法》初无重大差异。但常务委员（5人至7人）之外，仍设有主席1人；且国民政府直辖机关，经前此《国民政府组织法》规定者，只有行政各部，今则增置最高法院、监察院、考试院、审计院、法制局等机关。但实际上，考试、监察两院在此项《组织法》存在的期间内（十七年二月十三日至十七年十月八日），并未成立。
四 民国十七年十月八日《中华民国国民政府组织法》 (16)
自十七年二月中国国民党中央执行委员会四次全体会议闭幕后，国民政府即赓续责成国民革命军总司令蒋中正完成北伐。至是年六月初间，奉军退回奉天，国民革命军遂占有北京。七月一日，奉军首领张学良亦向国民政府表示，愿意停战，徐商和平统一办法；北伐军事，从此告终。于是党的领袖复主召集中央执行委员会第五次全体会议，以期解决统一后的军事、财政及政府组织等问题。此项会议，于十七年八月举行。但五次会议闭幕后，胡汉民等适自海外回国，力主开始试行五权制度；旋由胡汉民、戴传贤、王宠惠等拟就试行五权制度的《中华民国国民政府组织法草案》，提出于中国国民党中央执行委员会政治会议。此项草案，曾经政治会议组织审查会修正；该修正案于十月三日由政治会议议决通过，而由中央执行委员会公布，并于八日经国民政府公布。
这个《国民政府组织法》，计共四十八条；其所规定限于（一）国民政府的组织与职权，及（二）行政、立法、司法、考试、监察各院的组织与职权。
关于国民政府的组织，该《组织法》设置主席委员1人及委员12人至16人；并明定国民政府处理国务，应由国民政府委员组织“国务会议”行之。由此看去，国民政府仍显然为一种合议制度。但就军事而言，国民政府主席，依该法第九条的规定，既为“中华民国陆海空军总司令”，则该法第二条所定“国民政府统率海陆空军”的职权，自应由主席单独行使；若然，国民政府的组织便不得视为单纯的合议制。但以上犹仅就法文而言。若就事实而言，则十七年十月以后的国民政府主席，其权力之大，远非前此的主席所可比拟；所以国民政府的组织更不能视为合议制，而应视为总统制。
关于国民政府的职权，该《组织法》之所定，究为五权主义抑为一权主义，亦颇成疑问。在真正的五权分立制度之下，五院之外，自不容有任何机关，对于五院的决定，享有变更或否决的权力，否则便为一权主义而非五权主义。该《组织法》第十三条似乎隐示“国务会议”可以支配五院的一切决定；论者因谓当时立法者仍未能抛弃民国十四年七月一日以来国民政府的组织原则——即一权主义。
关于五院的组织及职权，该《组织法》有五点值得我们特殊的注意。一为立法院的职权，不仅涉及立法，并且涉及行政的监督；因条约案、宣战案、媾和案、预算案、大赦案均须经立法院议决。二为立法院委员应由院长提请国民政府任命。三为司法院的职权不仅涉及司法审判，并且兼理司法行政、公务员惩戒及行政审判等事宜。四为考试院的职权兼及铨叙，不仅以考试为限。五为监察院的职权兼及审计，不仅以弹劾为限。 (17)
上述《国民政府组织法》，在历次的国民政府组织法中，实最为重要：一因该法是试行孙中山先生五权制度的第一种具体方案；再因自十七年十月以来，中央的政制，除了因所谓责任内阁制的问题而起的变化以外，大体上尚始终未脱离该法所设立的规模。
上述《组织法》对于国民政府委员、主席及五院院长的产生方法，以及本法的修正程序，均无明文规定，惟与《组织法》同时通过的《训政纲领》第六条，则规定解释及修正之权由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。实际上，国民政府委员等的产生，仍沿用从前的办法，由中央执行委员会或其常务委员会推定；而本法的修正，则向由中央执行委员会全体会议或政治会议行之。
五 民国十九年十一月二十四日《中华民国国民政府组织法》 (18)
十七年十月的组织法实行后，即由蒋中正任国民政府主席，谭延闿任行政院院长。十九年九月，谭延闿病故，蒋中正兼任行政院长，于是原组织法中所规定的国务会议及行政院会议乃略有变更的必要。十九年十一月十七日中央执行委员会第三届第四次全体会议将原组织法为下述两种的修改：（一）原第十一条“以国务会议处理国务”一句删去，自本条以下的“国务会议”改称“国民政府会议”，而自二十一条以下的“行政院会议”则改称“国务会议”；（二）原第十三条“公布法律，发布命令。经国务会议议决，由国民政府主席及五院院长署名行之”，则改为“公布法律，由国民政府主席署名，以立法院院长之副署行之；发布命令，由国民政府主席署名，以主管院院长之副署行之”。由第一项修正，国民政府主席及委员不复合议以处理国务；由第二项修正，五院院长对于国家的行为（法律及命令）不复负有共同的联带责任，而只对其所主管的事项分别负责。严格地说起来，经此修正而后，国民政府的组织，已自形式上的合议制成为行政院院长总揽行政权之制。
六 民国二十年六月十五日《中华民国国民政府组织法》 (19)
民国二十年六月一日，国民政府公布《中华民国训政时期约法》， (20) 国民政府组织法自须依照《约法》重加修正。于是中央执行委员会第三届第五次全体会议又议决了一个新的《中华民国国民政府组织法》，于十五日由国民政府公布。
这个《组织法》共分十章，计五十二条。以与十九年十一月十七日修正的《国民政府组织法》相较，则有下列三个重要的不同。第一，国民政府的组织在大体上放弃了合议制，而国民政府主席的权力则较前大有增高。在前，五院院长由中央执行委员会（或其常务委员会）选任，各部会的长官由主管院院长提请国民政府任免；在今，则各院院长既由国民政府主席直接提请国民政府依法任免（第十条），即属于各院的各部会的长官及立法监察两院委员，由主管院院长提出人选后，仍须由国民政府主席提请国民政府依法任免。而且在该《组织法》有效的时期内，国民政府主席事实上本兼行政院长；所以，就行政院各部会的长官而论，国民政府主席的任免权尤为完全。第二，国民政府委员在前次的《组织法》中，仅有12人至16人，其中的10人，兼为五院的正副院长；今则委员人数增至16人至32人，五院的正副院长则为此数以外的当然委员。委员人数既多，充任委员者事实上又多兼有京内外要职，不易参加国民政府会议，国民政府会议乃流为一种形式的机关。在前，国民政府会议对于公布法律及发布命令，尚有议决之权，今则径由国民政府主席署名，关系院院长副署行之，而不必经由会议（第十七条）。换言之，在新的《组织法》之下，国民政府会议的权力较前更小，而国民政府委员，则成为一种徒拥虚名，而无实权的职位。第三，新《组织法》添设陆海空军副司令一职；这不特为前次的组织法所无有，与《训政时期约法》亦不无抵触。
十七年十月而后，国民政府的组织事实上已趋近于总统制。二十年六月的《组织法》，则仿佛更予总统制的事实以一种法律上的根据。自十四年七月中国国民党制定首次的《国民政府组织法》以来，中央政府的组织向采合议制（即一般人所谓委员制），多年未肯放弃；二十年六月的《组织法》则显然表现一种新的动向。
新组织法成立后，中央执行委员会第三届第五次全体会议即选任蒋中正连任国民政府主席，而以张人杰等32人为国民政府委员。旋蒋以主席名义提请以蒋中正、林森等分任五院正副院长。于是主席仍兼行政院长，其权力较前更形扩大。
七 民国二十年十二月三十日《中华民国国民政府组织法》 (21)
民国二十年六月一日的《训政时期约法》颁布之后，内乱仍未能消弭，自五月二十七日起，于广州宣告成立的国民政府仍继续的作反对的运动。是年九月十八日，辽宁又有最严重的外患勃发，于是京粤始同意言和。两方代表十月底在上海会议的结果，决定京粤各召集中国国民党第四次全国代表大会，以共同推举第四届的中央执监委员，再由中央执行委员会举行全体会议以组织政府。根据这个协议，中央执行委员会第四届第一次全体会议于二十年十二月二十六日决议了一个修正的《中华民国国民政府组织法》。
这个修正的《组织法》共分九章，计五十四条。该法与二十年六月的《组织法》不同之点有五：第一，为国民政府主席权力的缩减，及所谓责任内阁制的树立。在旧法之下，国民政府主席的权力本极广大，实际上因主席兼为行政院院长，大权的行使自更自由。削减主席权力，代以负责的内阁，为当时粤方最热烈的要求。因此，新《组织法》规定国民政府主席“不负实际政治责任”（第十一条），亦“不得兼其他官职”（第十二条）。主席的任期限为二年，且仅得连任一次（第十三条）。主席无任免五院正副院长之权，院长与主席同由中国国民党中央执行委员会选任（第十条）。主席无指挥五院之权，五院院长各对中央执行委员会负责（第十五条），而不向主席负责。旧法中“主席因事故不能执行职务时，由五院院长依次代理之”一条，亦被删去，其意似亦在防止主席与行政院院长职务的混一。所谓树立责任内阁制，其实际的意义只是使主席成为无实权与无政治责任之人，并以行政权与行政责任移归行政院。这与英国式的典型责任内阁制自不易相提并论，因为在中国民选的议会初不存在。即以行政院拟内阁，以中央执行委员会（或其政治会议）拟议会，亦仍不妥，因为行政院既须完全受中央执行委员会或其政治会议的支配而服从其决定，则其性质与赋有相当对抗议会权力的英国式内阁亦显然不同。第二，国民政府委员额数规定为24人至36人（第十条）。议决这个《组织法》的中央执行委员会全体会议并定有各院部会长官及现役军人不兼任国民政府委员的标准，于是国民政府委员几尽以不兼重要官职（党职除外）的闲散人员充任。第三，旧法中的“国民政府会议”改称“国民政府委员会会议”，而行政院的会议则复称“行政院会议”。实际上此国民政府委员会会议从不涉及重大政策事项。一般政策，均决于“行政院会议”，或由行政院提请中央执行委员会政治会议决定。第四，立法委员及监察委员名额均加多一人，全部委员的半数，新《组织法》规定“由法定人民团体选举”（第三十条 (22) ）。此项规定系迁就当时一部分国人所倡还政于民的要求，但并未实行。第五，司法行政部旧隶司法院，今改隶行政院；但新《组织法》第三十七条更规定“司法院院长兼任最高法院院长；司法院副院长兼任公务员惩戒委员会委员长”，以免司法院之过于闲散。
新《组织法》成立后，中央执行委员会全体会议即推林森为国民政府主席，蒋中正等32人为国民政府委员，孙科等为五院正副院长。
二十年十二月的《国民政府组织法》，除下列若干条文曾经修改外，至今仍为现行法，盖为自来各个国民政府组织法中寿命最长者。修正条文分述如下：
第一，二十一年三月十五日修正第三十七条。 (23) 按原第三十七条“司法院院长兼任最高法院院长；司法院副院长兼任公务员惩戒委员会委员长”，但中央执行委员会第四届第二次全体会议曾加以修正，改为最高法院院长得由司法院院长兼任，公务员惩戒委员会委员长得由司法院副院长兼任。此项修正，在使条文的运用较富弹性。
第二，二十一年十二月二十六日修正第三十及第四十八条。 (24) 按照原第三十条及第四十八条，立法及监察委员的半额本应民选，但中国国民党中央执行委员会第四届第三次全体会议既决于二十四年召集国民大会，并先期召集国民参政会，遂认立法及监察委员无须民选，而恢复从前委员完全由院长提请国民政府主席任命的办法。 (25)
第三，二十三年十月十七日修正第二十四、第三十五及第三十六条。 (26) 司法行政部在二十年十二月以前向隶司法院，此后则隶行政院，已如前述。二十三年十月三日，中央执行委员会的政治会议，本于人事的原因，又议决将《国民政府组织法》第二十四、第三十五及第三十六各条予以修改；于是司法行政部重隶司法院。自十七年十月以来，国民政府组织法不由中央执行委员会全体会议修改，而由政治会议发动修改者此为一例。
第三节 约法运动与立宪运动
第一目 训政时期约法的制定
一 训政时期是否需要约法
这个问题为民国十七年北伐成功后多年未能解决的问题。我们在上面已经说过，如照中国国民党总理孙中山先生的遗教，则训政时期无疑的应有一个约法。 (27) 十七年八月八日中国国民党中央执行委员会第二届第五次全体会议开会时，南京特别市党部法制局局长王世杰及中央执行委员朱霁青等，尝分别有请颁约法的建议案；法制局的提案并主张于约法中确定（一）人民的权利义务，（二）中央政府的组织及（三）中央与地方的关系；全体会议亦有“训政时期应遵总理遗教，颁布约法”的决议。似此，训政时期之应有约法，似再无争执的可能，而中国国民党权力机关的第一义务应即为约法的制定与颁布。但是全体会议尽管申说依总理遗教，训政时期应有约法，而党中有力的及对于这问题有主张的领袖，则对于孙先生的遗教并不作同样的解释。依照胡汉民的意思，孙先生的全部遗教即是训政时期的根本大法，所以用不到另订约法。胡汉民为当时党的有力领袖之一，胡既反对约法，约法遂不易产生。所以胡汉民同孙科等自欧返国后，全体会议关于约法的决议案并无下文，而五院制的《国民政府组织法》及所谓“训政纲领” (28) 则于十月三日通过于中央执行委员会的常务会议。依胡汉民诸人的见解，在训政期内，孙中山先生的全部遗教即是中华民国的根本大法，所以有了《国民政府组织法》及《训政纲领》以分别规定政府的组织及政权治权的行使后，中华民国便无须成立约法。
胡汉民诸人的见解于十八年三月一日更得中国国民党第三次全国代表大会的拥护。代表大会于三月十九日追认上述的《训政纲领》，二十一日更通过中央执行委员会常务委员所提的“确定总理主要遗教为训政时期中华民国最高根本法案”， (29) 所谓重要遗教则指《三民主义》、《五权宪法》、《建国方略》、《建国大纲》及《地方自治开始实行法》。大会对于上项决议更附以极长的说明，其中有云：“总理遗教不特已成为中华民国所由创造之先天的宪法，且应以此为中华民国由训政时期达于宪政时期根本法之原则，其效力实较中国以前所见之约法为更大也。”决议案中既云以主要遗教为最高根本法，说明中又云应以此为根本法之原则，足见代表大会系认遗教为根本法之原则，并非径捐遗教为根本法。除了上述的议决案，代表大会同日并通过“确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案”， (30) 以补充《训政纲领》之所不足。十八年六月十日，中央执行委员会第三届第二次全体会议更议决“治权行使之规律案”， (31) 以防止政府各机关之侵害人权或越权或废职。这两个决议案的成立，其用意即在弥补因没有约法而存在的缺陷。
自上述各决议案通过而后，在中国国民党一部分领袖的眼光中，约法已无必要，约法问题遂告结束。但自十八年三月起，至十九年九月，阎锡山、汪兆铭等在北平所组的国民政府解体时止，全国几不断地在分裂及内战的状态中；在此时期中反对南京的各派的一种口实，仍为约法问题。同时，中国国民党以外，主张先立约法者亦不乏人。所以自十九年夏季以后，训政时期应有约法的主张又渐渐有力。
二 太原《中华民国约法草案》 (32)
自中国国民党于十八年三月在南京召集第三次全国代表大会后，汪兆铭及其所领导的党员，与南京的党部及政府处于敌对的地位。十九年八月七日，汪兆铭等成立中国国民党中央党部扩大会议于北平；于九月一日通过《国民政府组织大纲》； (33) 同日推定阎锡山为国民政府主席，汪兆铭等7人为国民政府委员；九月二日议决即时起草约法，并互推汪兆铭等7人为约法起草委员。此为扩大会议起草约法的开始。所谓扩大会议，即国民党第一、第二、第三届中央执监委员均得参加的会议。
当扩大会议推出约法起草委员会时，各地军事已现不利于北平的组织的形势，所以起草委员会于九月十五日起，即会同专家，赶为起草的工作，希冀于政府动摇以前完成草案。但张学良于九月十八日即派兵入关，十九日北平党部与约法起草委员会均迁往太原。到太原后，委员会仍继续工作；卒于十月二十七日完成《中华民国约法草案》，即一般人所称为《太原约法草案》者。
这个《草案》共分八章，计二百十一条，其要点如下。（一）前文中声明这个约法，系根据《国民政府建国大纲》而制定，所以起草者仿法国1791年宪法，以《人权宣言》列入宪法之首的办法，将全部《建国大纲》列为第一章。（二）第二章规定人民的权利义务，并采用所谓直接保障主义；即约法本身的条文，纵无法律的补充，亦能发生保障的实效。（三）第三章关于国权的规定，对于国家（即中央）的事权采列举主义，而以不归于国家的事权，划归地方。虽则列举的事权极为广泛，国家对于各省的课税又得以法律限制或禁止，但在形式上该约法颇类似一种联邦约法。第五章中关于省可自制省宪的规定更增强了联邦制的色彩。（四）第四章规定中央制度。该章规定国民政府为一严格的委员制，设委员7人至11人，以其中1人为主席；大体上与十四年十月以前的国民政府相似，只未设常务委员。但到了宪政开始时期，则国民政府应以总统督率五院，处理国务。五院的组织与十七年十月《国民政府组织法》所定的组织大致相似，惟立法委员的全体及监察委员的过半数由人民间接选举，而不由国民政府任命。（五）中央有全国国民代表会的设立，其代表由已达自治各县的人民直接选举。在宪政开始以前，全国国民代表会为国民政府的咨询机关，并有建议之权；在宪政开始时期，则更有创制、复决、弹劾及监督国民政府之权。这一点是《太原草案》与以后的《训政时期约法》最不相同之点。（六）第五章规定省与县两种地方制度。省设省国民代表会及省监察分院，前者由县民公选，后者由县监察委员会互选，所以直接间接均为民选机关。在宪政开始以前，省国民代表会仅为咨询及建议机关，在宪政开始时期，则为省的制宪、选官、立法及监督机关。但省宪的内容须受约法上所规定的种种限制。（七）县设县长、县议会及县监察委员会（3人至5人），俱由县民选举。（八）第六章为“教育”，第七章为“生计”，条文颇多，大抵摹仿1919年德宪。更有经济委员会之设，其组织及权力亦与德国的临时经济院近似。（九）第八章规定约法的解释及修改：解释之权操于中央监察院（5人）及最高法院（4人）所合组的约法解释委员会；修改之权操于中央党部及国民会议。这两点俱为约法所应规定，而为次年的《训政时期约法》所未及规定者。
十九年十月二十七日扩大会议于发表上述的《约法草案》时，并发有宣言， (34) 请求民众于三月内尽量为修正的建议，以供党部的采择，并声明“三月以后中央当以此草案预备提交国民会议；如认为时势必要，或即以此草案颁布施行，庶几训政时期，政府与人民有共遵守之根本大法”。但事实上扩大会议不久即无形解散，此项草案只成陈迹。
三 民国二十年六月一日《中华民国训政时期约法》 (35)
《太原约法草案》的本身虽未成为法律，但扩大会议的约法运动却有促成南京国民政府颁布约法的功能。蒋中正于十九年十月三日在开封军次曾电请中央执行委员会，“提前召集第四次全国代表大会，确定召集国民会议之议案、颁布宪法之时期及制定在宪法未颁布以前训政时期所适用之约法”，“并请于最短期间，召集本届中央执行委员会第四次全体会议，以便决定此重要之问题”。 (36) 电中并谓经此次战事（冯阎战事）之后，恶势力已经扫除，“纪纲既振，风尚一新，思想已有统一之望，社会亦得安定之机，于是国民会议乃有召集之可能与必要”。
中央执行委员会常务委员会依上述的呈请，于十一月十二日召集全体会议；全体会议则议决于民国二十年五月五日召开国民会议，议定约法。胡汉民仍持向来主张，并谓：“第三次全国代表大会已决议将总理所著的主要遗教，定为效力等于约法的根本大法，现在又谈约法，岂非将总理遗教搁开而另寻别径？” (37) 此为引起当时党内政潮的一大原因。
二十年三月二日蒋中正等复于中央执行委员会临时常务会议提议，国民会议应“于三民主义的训政范围以内，确定本党与全国人民共同遵守之约法……以树长治久安之宏规”。该议案旋即通过。同时常务会议推吴敬恒、王宠惠等11人为约法起草委员。起草委员于三月九日初次开会时，又推王宠惠、邵元冲、邵力子为初步起草委员；实际上则由王宠惠担任起草初稿。草案经起草委员会六次讨论后，于四月二十二日全部通过；于二十四日经中央执行委员会常务会议通过；于五月二日经中央执（执行委员会）监（监察委员会）临时全体会议通过，而提交国民会议。
《国民会议代表选举法》则于二十年一月一日公布。代表共520名，由各省市选出472名，蒙、藏及华侨选出48名。各省市的代表由（一）农会，（二）工会，（三）商会及实业团体，（四）教育会，大学及自由职业团体，及（五）中国国民党五类职业团体选举。
国民会议于五月五日开会，出席者除代表外，尚有中国国民党的执监委员及国民政府委员；中国国民党的候补执监委员，五院所属部会的长官及国民会议主席团特许的人员则可以列席；因之，中国国民党对于该会议可说有绝对的支配能力。该会于第一次大会即开始讨论约法草案，经全体大会四次的讨论后，于五月十二日即全部三读通过。最后通过的约法案，如与中央执监临时全体会议通过的草案相较，则仅有下列三项的不同：（一）《约法》“序言”，及第二十九、四十一、五十一、五十二、五十六、六十二、七十四、八十及八十二等条，曾经文字上的修正；（二）《约法》第三十五、三十六、五十三、五十四、七十、八十四及八十八等七条是国民会议新增的；（三）《约法》第八十五条“本约法之解释权，由中国国民党中央执行委员会行使之”，原为“本约法解释权，由约法解释委员会行使之。约法解释委员会组织以法律定之”。第一项与第二项的修正，实际上无关闳要；第三项则确定了党治的继续。
《训政时期约法》共分八章，计八十九条。今将其内容解析如下：
“前文”述明本约法系遵照中国国民党孙总理的遗嘱，由国民会议制定的；其目的则在促成宪政。
第一章为“总纲”，规定领土、主权、国民、国体、国旗、国都等事。
第二章为“人民之权利义务”。本章对于人民的权利未采直接保障主义，而采法律保障主义。换言之，人权的保障有赖于法律，而法律亦可限制人权。
第三章为“训政纲领”，系照录十七年十月三日的《训政纲领》。《太原约法草案》照录《建国大纲》的全部，列为第一章，《训政时期约法》一面将《建国大纲》中可以适用的条文照录在内，一面将《训政纲领》的全部列为第三章，后先相映，且用意亦同。
第四章为“国民生计”。该章所昭示的两大原则，为奖励生产及劳资协调。
第五章为“国民教育”。该章规定学龄儿童俱应受义务教育，失学成年人应受补习教育。
第六章为“中央与地方之权限”。关于这个问题，《约法》采均权主义，而以详细规定之权畀诸法律，显然不可拟于联邦制度。
第七章为“政府之组织”，又分中央制度与地方制度两节。关于中央制度，《约法》完全以当时在行使中的（即十九年十一月二十四日的）《国民政府组织法》为根据。关于地方制度，《约法》除规定县设县自治筹备会，及省于宪政开始时期国民代表会得选举省长外，并无详细的规定，一切均留待法律的规定。
第八章为“附则”，规定《约法》解释的方法，及宪法制定的程序。依《约法》第八十五条，《约法》的解释权由中国国民党中央执行委员会行使。党既有解释《约法》之权，则基于党权而颁布的法令，即显与《约法》相抵触，当仍可有效；只有党认为与《约法》抵触的法律，才是无效；《约法》第八十四条“凡法律与本《约法》抵触者无效”的规定，亦只能在此场合下发生效力。这不特是当然的解释，数年来事实的表现正亦如此。
关于宪法制定的程序，《约法》完全依照《建国大纲》之所定，已见上文，今不重述。 (38)
至于《约法》是否可以修改，修改的程序又应如何，则《约法》本身概无规定。如按一般的解释，则修改自是可能，而程序则应如《约法》制定的程序。 (39)
以上所言，乃仅就《约法》的条文，而略为分析其内容。如就实行而言，则《约法》未获全部实行的机会。不特“生计”等章的实行需要充实的经济力量，“人权”章的实行需要善良的法院及上下共尊法律的精神，即关于政府的组织，《约法》条文亦往往未及遵守。自二十年十二月的《国民政府组织法》实行以来，中央政府的重心在行政院院长，国民政府主席则无提请任命五院院长及各部会长官之权；然而《约法》第七十四条固依旧存在。自二十一年十二月中央执行委员会第四届第三次全体会议议决令立法院起草宪法以来，宪法制定的程序，固已与《约法》所规定者大相径庭，但“附则”亦从未有所修改。我们须知《约法》虽已颁布，而党治的制度初未动摇，统治之权仍在中国国民党的手中。在党治主义之下，党权高于一切；党的决定，纵与《约法》有所出入，人亦莫得而非之。以此之故，民国二十年六月的《约法》，并未尝为中国政制划一新的时期。
第二目 颁行宪法的预备
依照《国民政府建国大纲》第二十二条及第二十三条所定，全国半数的省份完成地方自治时，国民政府便应召集国民大会，以决定立法院所议订的宪法草案，予以颁布，而中华民国亦即入于有宪的时期。至于立法院应于何时开始议订宪法草案，则细译《建国大纲》第十九条及第二十二条之所定，当不能早于宪政开始以前，因为立法院于宪政开始时始获成立，而草案亦应以训政及宪政两时期的成绩为根据。约法中关于制宪程序的规定，与《建国大纲》的条文全同；关于五院的成立，却比《建国大纲》之所规定者为早。这是引起争议的一因。又十六年六月十日，中国国民党中央执行委员会第三届第二次全体会议，规定训政以六年为期，至民国二十四年完成，而实际上各省县训政工作，以种种原因，绝不能克期告成。这是争议所由起的又一原因。盖立法院既成立于宪政开始以前，则立法院是否即可草宪，便成问题。训政既不能如期结束，则宪法应于何时颁布，亦成问题。如颁布于训政未成以前，则违反《建国大纲》,如历六年而仍不颁布,则为失信于国民。
在二十二年以前，中国国民党对于制宪的程序，尚不欲变通《建国大纲》之所规定。惟孙科则于二十一年四月屡次于报纸发表意见，主张从速立宪，并主张即由立法院草拟宪法。 (40) 当时于右任等尚以放弃训政将危及国家为忧。 (41) 但因时势的推移，二十一年十二月举行的中央执行委员会第四届第三次全体会议，终于通过孙科等的提案，而有“拟二十四年三月开国民大会，议决宪法，立法院应速起草宪法草案发表之，以备国民之研究”的决议。 (42) 不久，孙科就立法院院长职（二十二年一月），草拟宪法的工作亦即进行。
一 宪法草案的议订 (43)
立法院于二十二年一月二十日组宪法草案起草委员会，由院长孙科自兼委员长，并令派立法委员张知本、吴经熊等42人为起草委员，张、吴并兼副委员长。该会于二月九日开第一次会议，于二十三年二月二十四日成立初稿。先后共开会24次。初稿的主稿人本为张知本；张辞后，改由吴经熊继任。吴于二十二年六月八日即在报纸上发表其所拟的初稿 (44) ，同时立法院更呈国民政府令各级政府及各学校、各法团等组会加以研究。立法院于二十三年三月一日正式发表的《中华民国宪法草案初稿，》则与吴稿已大异，只能视为起草委员会新拟的草案，而不能视为吴稿的修正。
《中华民国宪法草案初稿》 (45) 共分十章，计一百六十条。就政制而言，该《草案初稿》以国民大会所推选的国民委员会为中枢的重心，而行政院院长为行政的实际首领，总统则不负实际政治之责。
立法院于发表《草案初稿》时，曾定以三月一日至三月三十一日（后展至四月三十日）为公开详论时期，籍此广征各方意见，以为审查草案的根据。 (46) 该院旋于三月二十二日派立法委员傅秉常等36人为宪法案初稿审查委员，并以傅为召集人。经17次的审查会议后，傅等拟成一个《中华民国宪法草案初稿审查修正案》。该案经立法院于七月九日正式发表。
《中华民国宪法草案初稿审查修正案》 (47) 共分十二章，计一百八十八条，比初稿增“军事”、“财政”两章。初稿中的国民委员会今改为国民大会委员会，权限亦缩小甚多。初稿在大体上本采责任内阁制，今则大体上改采总统制。
立法院于二十三年九月十四日至十月十二日间共开七次会议，以讨论审查修正的宪法草案初稿，至十月十二日则完成二读。该院后于十月十六日开会将该稿三读通过，《中华民国宪法草案》遂成立。
《中华民国宪法草案》 (48) 共分十二章，计一百七十八条。草案初稿设国民委员会，初稿修正案设国民大会委员会，草案则取销此项委员会。以前分隶于国民大会本身及其委员会的权限，今大部分划归国民大会本身，小部分移于总统、立法院及监察院，又一小部分则取销无存。草案中立法院的地位已近似欧美民主国家的议会，其职权并不限于治权，而且涉及政权。照初稿修正案，民主国家的议会所享的立法权由立法院及国民大会（及委员会）分掌；照草案则大致划归立法院。至于立法院二、三读通过的草案之所以大异于初稿及初稿修正案者，则由于王宠惠所主张的政权治权应厘分清楚之说；因为欲分清政权治权，所以特将兼有二者的国民大会委员会取销。这层意思，孙科院长于九月二十八日向立法院大会报告时亦加以说明。但国民大会委员会取销后。立法院自己转成为一个兼有政权治权的机关。
立法院于通过宪法草案后，即呈国民政府转送中国国民党中央执行委员会政治会议。二十三年十二月十四日，中央执行委员会第四届第五次全体会议议决：“《中华民国宪法草案》，应遵奉总理之三民主义，以期建立民有民治民享之国家，同时应审察中华民族目前所处之环境及其危险，斟酌实际政治经验，以造成运用灵敏、能集中国力之制度。本草案应交常会依此原则郑重核议。”但常务会议直到二十四年十月十七日始决定原则五项，交付立法院，作为修正草案的标准。五项原则的原文如下：
（一）为尊重革命之历史基础，应以《三民主义》、《建国大纲》及《训政时期约法》之精神，为草案之所本。
（二）政府之基础应斟酌实际政治经验，以造成运用灵敏、能集中国力之制度；行政权行使之限制不宜有刚性之规定。
（三）中央政府及地方制度在宪法草案内应于职权上为大体规定，其组织以法律规定之。
（四）宪法草案中有必须规定之条文，而事实有不能即时施行，或不能同时施行于全国者，其实施程序应以法律定之。
（五）宪法条款不宜繁多，文字务求简明。
上述五项原则中，自以第二及第四项为最富意义。常务会议于交下五项原则时，并附交若干未经发表的“修正宪法草案条文要点”，但亦大多与该两项原则有关。立法院依常务会议之所指示，于十月二十四日及二十五日重行审议宪法草案；于二十五日通过修正草案，仍名《中华民国宪法草案》。
立法院修正的《中华民国宪法草案》 (49) 共分八章，计一百五十条。原《草案》本有十二章，今则“军事”、“财政”两章全删，而“省”、“县”、“市”三章则合并为一章，故修正草案只有八章。在原《草案》中，立法院的权力颇大，但修正案则将总统之权更增大，而将立法院之权大为缩减。修正案中的总统，较诸行使总统制的美国的总统，其地位与权力亦尚优越。
对于立法院所通过的修正草案，中国国民党中央执行委员会第四届第六次全体会议亦曾组织“中华民国宪法草案审查委员会”，而命之审查；但以草案条文繁多，大会时期又促，该审查会遂建议请六中全会转请第五次全国代表大会“对于本草案加以大体审查，指示纲领，再行授权于下届中央执行委员会为较长时期之精密讨论后，提请国民大会议决颁布之”。 (50) 此项审查意见随即为第六次全体会议所采纳，并经提出第五次代表大会讨论；讨论结果仍为授权中央执行委员会审议。 (51) 中央执行委员会第五届第一次全体会议，则除决定于二十五年五月五日宣布宪法草案，于十一月十二日开国民大会外， (52) 并指定叶楚伧等19个中央委员组织宪法草案审议委员会，以审查立法院所修正的宪法草案。审议委员会于四月十八日审议完毕，拟定修正之点23项，呈请中央执行委员会常务会议核定。常务会议于四月二十三日决议“审议意见通过”， (53) 并即交立法院复议。立法院于四月二十五日交傅秉常等八委员为条文的整理，卒于五月一、二两日将修正草案通过。 (54) 此项草案并经国民政府，依中国国民党中央执行委员会第五届第一次全体会议的决议，于五月五日正式宣布。
国民政府宣布的《中华民国宪法草案》 (55) 共分八章，计一百四十八条。该《草案》与二十四年十月的《草案》间有三项重要的不同：第一，国民大会的任期虽自四年增至六年，但常会的召集则自每二年一次改为每三年一次，临时会的自动召集，由代表四分之一的同意，增至五分之二的同意；换言之，国民借选举以行使政权，及国民大会借开会以行使政权的机会，比前愈见稀少而困难。第二，总统的权力及地位更有增加：总统任期自四年增至六年；总统有权召集临时国民大会；总统可以召集五院院长，会商关于二院以上的事项及总统所咨询事项；总统得发布紧急命令，并为经济上的紧急处置，且可于三个月内不即提交立法院追认。第三，为所谓“过渡条文”的增设，其重要者更可归纳为三点：（一）宪法的施行日期以法律另定，不起自公布之日，亦不必全部分同日施行；（二）在地方自治未完成的县市，县市长由中央政府任免；及（三）在全国完成地方自治的省区未达半数以上时，立法委员及监察委员的半数，不由国民大会选举，而由立法及监察两院院长分别提请总统任命。
上项《草案》第一四六条原规定，第一届国民大会的职权由制宪国民大会行使。中央执行委员会常务会议，基于种种考虑，于二十六年四月二十二日决议将此条删除， (56) 于是制宪国民大会的职权仍限于制宪。
以上所述为宪法草案拟成及修正的经过。二十八年九月，国民参政会有促成宪政的运动，并有宪政期成会的设置。 (57) 宪政期成会于二十九年三月三十日草就一个《中华民国宪法草案（“五五宪草”）修正草案》 (58) ，对于“五五宪草”颇为增损的建议。
宪政期成会《修正草案》，共分八章，计一百三十八条。此《草案》与“五五宪草”间颇有出入；其最要之点，则为于国民大会闭会期间，设置国民大会议政会。议政员数额为150人至200人，由国民大会互选，任期三年。议政会握有完全的创制与复决权、部分的罢免权；对行政院及所属各部会的长官且得行使不信任投票权；并对戒严案、大赦案、宣战案、媾和案及条约案有议决权。总统对于议政会所提对行政院正副院长的不信任案有异议时，则召集临时国民大会为最后的决定，不是院长、副院长去职，便是议政会改选。议政会之设置，自然要使立法院的地位与职权降低，且使宪法中整个的重心转移。
在“五五宪草”中，国民大会固为国家最高权力机关，但在其闭会期内，则总统实为此最高权力之所寄托。议政会设立后，总统徒居元首之名，而议政会与行政院阴握的大权，则与英国议会及内阁所联合运用者相同。
《修正草案》提出于二十九年四月国民参政会第一届第五次大会。提出后，大会即因议政会的问题，产生重大的争论。赞成设置者，以维持民权行使的继续性为主要理由。
按“五五宪草”，国民大会每三年只召集一次；有了议政会之设，民权的表现，才不至有一暴十寒之概。反对者则认为议政会居五院之上，有违“五权宪法”的精神；孙中山先生的全部遗教中亦从未主张设置类似的机关。最后参政会于二十九年四月六日乃决议将期成会的《修正草案》，以及反对设置国民大会议政会的意见并送政府考虑。 (59) 但不久中央执行委员会常务会议又议决国民大会延期召集。 (60) 国民大会的召集，既又无定的延期，政府对于参政会的各种主张，亦遂延置未作任何切实决定，二十六年五月十八日修正的“五五宪草”，至今仍为正式确定的宪法草案。
二 国民大会召集日期
宪法草案未经国民大会决定以前，只是草案，不能成为宪法。然则国民大会究于何时可以召开呢？上面已经说过，照中央执行委员会第四届第三次全体会议（二十一年十二月）的议决，则国民大会应于二十四年三月召开。但欲结束训政，召开国民大会，则事实上不能不先得党的代表大会的讨论及决议；欲变通孙中山先生遗教之所指示，于训政完成以前，即开国民大会，更不能不得党的代表大会的同意。所以二十二年三月十五日中央执行委员会常务会议议决于是年七月一日召集全国临时代表大会，以决定国民大会应否提前召集的问题；盖是时国难严重，地方自治决难于二十四年以前完成，训政亦决难如期结束，国民大会即延至二十四年召集，仍将有违背孙先生的遗教之嫌；既然如此，一部分人乃有提前召集国民会议，以副人民期望的主张。但临时全国代表大会，因党内纠纷，未能召集；即二十二年十一月应行召集的第五次全国代表大会亦尝延期一年。代表大会既未召集，于是中国国民党于二十三年十二月十日召开中央执行委员会第四届第五次全体会议时，议决第五次全国代表大会日期定为二十四年十一月十二日，国民大会问题则由该代表大会决定。 (61) 第五次全国代表大会于二十四年十一月如期举行，并议决于民国二十五年内召开国民大会，制定宪法。 (62) 根据是项决议，同年十二月二日，中央执行委员会第五届第一次全体会议更确定以二十五年十一月十二日为国民大会开会日期。 (63)
《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》于二十五年五月十四日俱经国民政府公布；后者并于七月一日施行，自是而后，政府办理国民大会的选举，一时颇见积极。但若干省市，或因中央政府权力未能完全行使，或因对外关系，其选举延未办理；同时中国国民党对于在训政完成以前实行宪政一事，亦不免有所疑虑。因此种种，中央执行委员会常务会议复于二十五年十月十五日决议将国民大会延期召集， (64) 二十六年二月二十日中央执行委员会第五届第三次全体会议，并明定延至二十六年十一月十二日召集， (65) 二十六年夏抗战军兴后，应行补办的选举无从办理，而其他困难复多增加，中国国民党的中枢遂又决议延期召集国民大会。 (66)
经以上的决定后，似乎在抗战期内，国民大会召集问题，将完全搁置。惟对日战争，历时既久，政府既以抗战建国兼行并进为号召，国民参政会中的各党派亦不断有从速实现宪政的要求。此项要求，至二十八年九月国民参政会第一届第四次大会时。益为有力，当时国民党以外的党派既有结束党治等提案， (67) 中国国民党党员孔庚等59人在大会中，亦提出“召集国民大会，制定宪法，开始宪政”的议案。 (68) 最后大会通过之决议，为“请政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政”。 (69) 二十八年十一月中央执行委员会第五届第六次全体会议因再决定以二十九年十一月十二日为国民大会召集日期。 (70)
但此项决议仍未能如期实行，盖召集国民大会的困难，存在于战事初起之时，更存在于战事发动三年以后。事实上的困难，非愿望所可克服。故中国国民党常务会议于二十九年九月十八日又议决，一面将召集日期再行延缓，一面仍另设国民大会筹备委员会。 (71) 国民政府于十月二十二日公布《国民大会筹备委员会组织条例》。但这不过表示党及政府召集国民大会之决意，并不是说国民大会于战事期内有召集可能。
三 国民大会的选举
《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》为关于国民大会的基本法律。这两个法律原经立法院于二十五年四月三十日及五月一日二日先后通过，国民政府于五月十四日公布；复于二十六年四月三十日经立法院为重要的修正，于同年五月二十一日经国民政府公布。 (72)
依照上述两个法律，国民大会代表由人民选出者共1,200名，由国民政府指定者240名；中国国民党的中央执行委员、中央监察委员及候补执监委员为当然代表；国民政府主席及委员、各院部会长官及国民大会主席团特许的人员尚得列席。换言之，代表总数约有1,800名，列席者则无定数。国会数额之大，可以概见。
中华民国人民年满20岁，经公民宣誓者，均有选举国民大会代表之权。民选的代表又分三类：665名依区域选举方法选出；384名依职业选举方法选出；155名则依特种选举方法选出。一般公民皆可参加区域选举。如为农会、工会、商会或律师、会计师、医药师、新闻记者、工程师、教育会及大学或独立学院等自由职业团体的会员者，则参加职业选举。隶属于东北四省及蒙藏的公民、华侨或军队及军校的人员则参加特种选举。每一公民仅有一个选举权；于特种选举及职业选举均有选举权者，应参加特种选举；于职业选举有二个以上的选举权者，应择定其一。选举用无记名单记法，且为直接选举；但候选人的推出则采用一种极复杂的方法。各选举人并无推选候选人之权，只各省市及蒙藏选举区内的乡长、镇长、坊长（或其相当人员），各职业团体及各华侨团体的机关职员，及各军队军校的长官，有推选候选人之权；关于东北四省、被占蒙古各盟及散居其他省区的藏民的选举，则其候选人且径由国民政府指定。候选人的人数，在各省市及蒙藏选举区内，应十倍于各区应出代表的名额；职业团体、东北四省、被占蒙古各盟及散居其他省区的藏民的候选人，则应三倍于应出代表的名额。如为十倍者，由国民政府指定三倍的人数为候选人；如为三倍者，则由国民政府指定二倍的人数为候选人。军队及军校所推的候选人中，则由国民政府共指定三倍于代表的名额为候选人。候选人须有选举权，且须年满25岁。如为职业团体或军队军校的候选人，则更须分别有三年或五年以上的会员或服务资格。
《国民大会代表选举法》于民国二十五年七月一日施行，施行后各省市、各职业团体及特种选举团体等即进行选举事宜。但迄二十六年七月战事开始，选举停顿时止，仍有若干省市对选举延未办理；即职业选举亦受此影响，未能办竣。中央执行委员会第五届第六次全体会议决议定期召集国民大会后，少数地方尝一度续办选举，但仍未能竣事。在战事未告终、和平未恢复以前，完成全国选举本无可能，故两度停办诚不足异。
国民大会的代表，迄今尚未完全选定，其已选定者，其绝大多数均在二十五年选出；至于充任当然代表的中国国民党中央执监委员及候补委员三百余人，则且当选于二十四年。战事如再延长数年，这些人员的代表资格，难免不引起重大争论。在事实上，当二十八九年国民大会即时召集之议颇为有力时，各方亦颇议及于二十五年当选代表应否继续有效这个问题。政府至今坚认其有效。
【注释】
(1) 参看钱端升：“孙中山先生的宪法观念”，《民族杂志》第四卷第一期（民国二十五年一月）。
(2) 孙中山《中国革命史》“革命之方略”篇中有云：“……第三为建设完成时期。在此时期，施以宪政。此外一县之自治团体当实行直接民权：人民对于本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢免之权；而对于一国之政治，除选举权之外，其余之同等权，则付托于国民大会之代表以行之。”同篇中又云：“国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职。”果然，则国民大会将不能尽有一切创制、复决及罢免之权。但《国民政府建国大纲》第二十四条的规定，与前者吻合，所以我们从前者而不采后者。《中国革命史》，见《总理全集》第一集，《建国大纲》，见同书，第一集。
(3) 《中国革命史》，“革命之方略”篇。但依《建国大纲》第十九条及第二十一条的涵意，则在宪政开始时期，五院长之外必另有总统。若然，则在宪政开始时期似亦可另设总统。
(4) 《中国革命史》，“革命之方略”篇。
(5) 同上。
(6) 参看《五权宪法》讲演及《国民政府建国大纲》第十五条。《五权宪法》讲演见《总理全集》第一集。
(7) “革命之方略”既云：“国民大会职权，专司宪法之修改及制裁公仆之失职”；又云：“人民对于本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权；而对于一国之政治，除选举权之外，其余之同等权，则付托于国民大会之代表以行之”。这两点显有出入。
(8) 以上详见孙先生所撰《地方自治开始实行法》及《国民政府建国大纲》。《地方自治开始实行法》见《总理全集》第一集。
(9) 《国民政府建国大纲》，第二十三条。
(10) 《军政府宣言》见《总理全集》第一集。
(11) 《建国大纲》第二十二条原文为：“宪法草案当本于《建国大纲》及训政宪政两时期的成绩。”此句颇不易解，意者训政时期即指宪政开始前的训政时期；宪政时期，系指自宪政开始至宪法公布的时期。
(12) 全文见本书附录七。
(13) 见国民政府法制局编：《国民政府现行法规》（民国十七年三月）。
(14) 案国民政府委员会会议须国民政府所在地委员过半数之出席一项，民国十四年七月二十日《国民政府委员会会议规则》中本已有此规定（见民国十四年七月《国民政府公报》，第三号）；但今始正式见诸《组织法》。
(15) 见《国民政府公报》，民国十七年二月，第三十二期。
(16) 见本书附录八。
(17) 《国民政府组织法》颁行以后，国民政府尚颁有《行政院组织法》、《立法院组织法》、《司法院组织法》、《考试院组织法》、《监察院组织法》，详定各该院的组织。各该《组织法》见《国民政府公报》，民国十七年十月二十六日。
(18) 见《国民政府公报》，民国十九年十一月二十五日。
(19) 见《国民政府公报》，民国二十年六月十六日。
(20) 关于《训政时期约法》成立的经过，见后。
(21) 全文见本书附录十。
(22) 原文此处为“第三十及四十八条”，疑误。——编者注
(23) 原文见《国民政府公报》，民国二十一年五月，洛字第二号。
(24) 原文见《国民政府公报》，民国二十一年十二月二十七日。
(25) 关于此点，民国十七年十月八日《组织法》，民国二十年六月十五日《组织法》，与此次修正案，在条文上本各不相同，但在实质上则相同；故此次修正当然可社为旧办法的恢复。
(26) 原文见《国民政府公报》，民国二十三年十月十八日。
(27) 见上。
(28) 全文见立法院编：《中华民国法规汇编》第一编。
(29) 原案及说明见《中央党务月刊》第十期（民国十八年五月）。
(30) 全文见《中央党务月刊》第十期（民国十八年五月）。
(31) 同上，第十二期（民国十八年七月）。
(32) 全文见立法院编：《各国宪法汇编》第一辑。
(33) 原文见《大公报》，民国十九年九月二日。
(34) 全文见《大公报》，民国十九年十一月二十九日。
(35) 全文见本书附录九。
(36) 电文见《中央党务月刊》第二十七期（民国十九年十月）。
(37) 见“国家统一与国民会议之召集”演词，《中央日报》，民国十九年十月十日及十三日。
(38) 见本书及注。
(39) 参看本书
(40) 参看《申报》民国二十一年四月二十六日，孙科招待报界谈话。
(41) 参看于右任：“放弃训政与中国革命之危机”，《中央日报》，民国二十一年五月五日。
(42) 《中央党务月刊》第五十三期（民国二十一年十二月）。
(43) 参看孙科：“立法院议订宪法草案之经过”（民国二十三年）。
(44) 全文见《时事新报》，民国二十二年六月八日一十一日。
(45) 全文见《立法院公报》第六十二期（民国二十年九月）。参读周鲠生：“宪法草案评”，《东方杂志》第三十一卷第八号（民国二十三年四月）。
(46) 参看立法院宪法初稿审查委员会编：《宪法草案初稿意见书摘要汇编》（民国二十三年六月）。
(47) 全文及审查委员会报告见《立法院公报》第六十二期（民国二十三年九月）。参读钱端升：“评立宪运动及宪草修正案”，《东方杂志》第三十卷第十九号（民国二十三年十月）。
(48) 全文见《立法院公报》，第六十二期（民国二十三年十月）。参读金鸣盛：《宪法草案释义》（民国二十四年）；及钱端升：“评中华民国宪法草案”，《东方杂志》第三十卷第二十一号（民国二十三年十一月）。
(49) 全文见《立法院公报》第七十四期（民国二十四年十月）。参看周鲠生：“宪法草案的修正与实施”，《武汉大学社会科学季刊》第六卷第一号（民国二十五年一月）。
(50) 见《中央党务月刊》第八十八期（民国二十四年十一月）。
(51) 见《大公报》，民国二十四年十一月二十二日。
(52) 见《中央党务月刊》第八十九期（民国二十四年十二月）。
(53) 见《中央党务月刊》第九十三期（民国二十五年四月）。
(54) 见《立法院公报》第八十期（民国二十五年五月）。
(55) 全文见本书附录十一。参读周鲠生：“中华民国宪法草案评”，《武汉大学社会科学学刊》第六卷第四号（民国二十五年八月）。
(56) 民国二十六年五月十八日国民政府公布。
(57) 详见下文。
(58) 《修正草案》及说明书见《国民参政会第五次大会纪录》。
(59) 见《国民参政会第五次大会纪录》。
(60) 民国二十九年九月十八日第一五七次会议。见《中央党务公报》第二卷第三十八期（民国二十九年九月二十八日）。
(61) 见《中央党务月刊》第七十七期（民国二十三年十二月）。
(62) 见《大公报》，民国二十四年十一月二十二日。
(63) 见《中央党务月刊》第八十九期（民国二十四年十二月）。
(64) 见《中央党务月刊》第九十九期（民国二十五年十月），此项决议曾经国民政府于民国二十五年十月二十二日明令宣布。
(65) 见民国二十年九月中国国民党中央执行委员会训练委员会编印：《中国国民党历次会议宣言及重要决议案汇编》。
(66) 此项决议经国民政府于民国二十六年十月四日明令宣布。
(67) 当时中国青年党左舜生等及中国国家社会党张君劢等，各有结束党治，实行宪政的提案；中国共产党陈绍禹等则有确定各党派“合法权利”的提案。见国民参政会第四次大会纪录。
(68) 见《国民参政会第四次大会纪录》。
(69) 见同上。
(70) 见《中央党务公报》第一卷第二十期（民国二十八年十二月二日）。
(71) 见《中央党务公报》第二卷第三十八期（民国二十九年九月二十八日）。
(72) 《组织法》的修正点有二：按原法制宪国民大会兼行使第一届国民大会的职权，修正后此权取销。又按原法，中央候补执监委员仅得列席，修正后则为当然代表。《选举法》修正后，国民政府并得指定代表240名。